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国家发改委存量PPP项目典型案例:重庆市主城区北部片区供水项目

发布日期:2018-03-12来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   2017年 7月,国家发展改革委印发 《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》,率先部署运用PPP模式规范有序盘活优质存量资产,并组织各地报送了 38个采用 PPP模式盘活存量资产项目案例,重点评审存量项目采用PPP模式的适用性、技术与管理的示范性、社会资本方选择的竞争性、行业的代表性等因素。国家发展改革委委托中国国际工程咨询公司组织专家对案例进行了评估。经过项目单位交流汇报、专家集中评审等环节,最终确定并发布了 6个运用 PPP模式盘活基础设施存量资产典型案例。

   ------------------摘选自《中国政府和社会资本合作(PPP)典型案例》

     重庆市主城区北部片区供水项目

   一、项目概况

   重庆市主城区北部片区供水项目服务范围为重庆市江北区、渝北区等地域,主要内容包括服务区域内饮用水的生产及销售、相关水厂和配套设施的建设、经营、管理及与供水相关的设施。项目由中外合资公司重庆中法供水有限公司建设、运营。公司自 2002年成立以来,供水能力逐步提升,用户由最初的 33万户增加到 94万户,服务面积 104平方公里,管网总长度 1355公里,供水人口约 170万。供水水质提前达到国家106项新标准,出厂水合格率超过 99.9%。

   重庆市主城区北部片区供水项目是中外水务合作案例中成功的典范,政府与社会资本在供水、排水、投资、战略合作等领域逐渐深入,获得了开创性的成就,对重庆市后续市政供水、污水处理等价格调整类项目的交易主体选择、项目规模设定、价格形成机制、成本管控、风险分配等均具有重要的参考意义。

   二、运作模式 

   (一)交易结构 

   项目采取 “TOT+BOT”交易模式。重庆市政府授权重庆中法供水有限公司供水特许经营权,在重庆市主城区北部片区提供供水服务及负责供水设施的建设、经营、维护和更新等事宜,特许经营期到期后项目公司无条件地将特许经营权交还市政府,其资产按合作经营合同的相关约定处理。市政府同意在特许经营权期限内不再批准任何个人和企业进入特许经营区域从事供水服务,确保项目公司实现排他性经营。 

   (二)主要权利义务的约定

   1、政府方权力义务及责任

   (1)提供取水权。为保证向特许经营区域内用户提供符合标准的充足供水,政府为项目公司提供使用重庆市辖区内自然水资源的权利。

   (2)提供用地权。在符合城市总体规划的前提下,政府方无偿或有偿合理提供使用公共土地的权利,满足项目公司出于公共服务的目的,合理投资、经营、维护、设施更新的需要。由于有偿使用土地而产生的费用可合理计入成本。 

   2、社会投资人的权力义务及责任

   项目公司在特许经营区域和期限内,根据国家标准和规定,独家负责建设、经营、维护和更新自来水供水厂所有直径 300毫米及以上输水管网及相关设施。项目建设、运营维护、管养资金由重庆中法供水有限公司筹集投入,并计入项目公司运营成本。

   (三)社会资本的选择

   重庆市主城区北部片区供水属于 “TOT+BOT”的混合型 PPP项目,即通过向外来资本转让部分水务存量资产实现管理运营的合作;吸引外来资本参与增量资产的投资、建设和运营,并在合作期满时将全部资产移交给政府。

   重庆中法供水有限公司由重庆市水务集团股份有限公司 (中方股东)和中法水务投资有限公司 (外方股东)共同投资于 2002年 11月1日正式挂牌成立,总投资 6.98亿元,中方股东投资占 51%,外方股东投资占49%。其中中法水务投资有限公司由法国苏伊士环境集团和香港新创建集团有限公司合资组成。

   三、借鉴价值

   (一)投资回报创新

   1、水价的确定原则

   按照国家现行法规,项目公司在特许经营区域内对水费的收取额应足以覆盖项目公司的合理成本 +税费 +合理利润,同时提出并选用了 “最高限价”和 “标杆比较”模式作为参考,并结合传统的价格监管模式,混合性地运用于PPP项目的价格监管。 

   2、合理的成本确定 

   合理成本包括合理投资成本 +合理经营成本。其中,用于固定资产投资的融资成本和用于日常经营的流动资金的融资成本应当接近于同期当地银行贷款的平均条件。项目公司的固定资产投资应限于直接用于生产和服务,且符合重庆市城市总体规划。

   3、水费获取

   项目公司在特许经营区域内向用户收取自来水水费,同时代为 (足额)收取污水处理费、水资源费、城市公用事业附加费或其他规费。

   (二)融资模式优化

   重庆市在北部片区供水 PPP项目中率先采用的 “独家经营权利”与“普遍服务义务”挂钩的做法 (类似于有条件的规模包干),对于项目的有效实施产生了积极的意义。

   1、创新PPP主体架构中的“政府中立”角色

   为稳步推进 PPP合作,重庆市在北部片区供水 PPP项目中,创造了一个新的 PPP主体架构——— “企企合作 +行政许可”,即以政府行政许可形式出现的 《特许经营授权书》对项目的关键内容和原则做出规定;与此同时,将资产性、技术性、指标性、细节性和操作性内容下沉至水务集团与外方的合作或服务协议中加以约定,通过行政许可和交易合同两种形式,构建了一个纵横关联、经纬分明且互不侵扰的关系界面。(关系架构图见下图)

   2、率先推行规模承包、厂网合一的运营模式

   为强化风险管控,重庆市在北部片区供水 PPP项目 《特许经营权授权书》中规定,项目公司在特许范围和时限内 “独家经营权”的关键和前提是:项目公司应向该区域内 “所有愿意接受服务且愿意支付价格的人提供充分、连续和质量合格的服务 (规模承包)”。对于项目公司来说,这既是激励也是警示,要想维系独家经营,必须提供充分服务。

   重庆市主城区北部片区供水 PPP项目探索采用了 “厂网合一”的统一和集中运营模式,突破了以往 “单元服务”的惯例,开创了我国水务行业系统性和整体性服务合作的先河。

   (三)项目风险规避

   政府承担的风险主要包括涉及拆迁方面的风险,地方政府审批的风险,有关法律和法规和政策变化的风险。同时市政府将采取必要措施对原水水质进行保护,使之符合国家原水水质标准。

   社会投资人主要承担融资风险,施工期间建设风险,经营风险。因实际市场需求变化产生的收费费用变化风险,也由社会资本方承担。

   特许经营期内,项目公司的供水水质须符合国家标准,其经营行为和服务质量须接受市政府及相关部门的依法监管。项目公司在其取水口上游1000米、取水口下游 100米处按照规定建设原水水质监测预警设施。在得到突发事件造成原水水质污染的警报时,项目公司应当及时关闭取水口,不承担由此造成的供水暂时性中断责任,但仍需履行采取必要和有效措施尽快恢复供水的义务。如项目公司已得知突发事件,但并未采取及时有效的措施而造成的损失,由项目公司自行承担责任。因突发性事件造成原水水质污染、水处理成本上升,经物价及相关部门审核后,增加部分可合理计入成本。通过合理的风险分担和成本分摊机制,充分发挥企业自我监督和政府监督两方面的作用,确保了供水水质持续稳定和安全。

   (四)绩效评价实施

   PPP项目实施过程中,如何使政府、社会资本以及消费群体实现 “三赢”,是合作能否成功的关键。重庆市在比较分析国内外主要价格模式特点基础上,创新了公共服务行业绩效评价。

   1、率先提出“混合价格”

   在传统的 “成本加成”价格模式基础上,大胆引入国际先进的 “价格上限”和“标杆比较价格”模式,分段混合应用于整个经营期的价格结算和监管,使得价格监管和价格结算更具激励性和科学性。

   2、率先提出合理成本原则

   针对以往 PPP项目中厂商的某些成本投机行为并结合国际经验,在北部片区 PPP项目的财务条款中明确提出 “合理成本”原则和具体操作细则,作为日后监管和审核的依据。严格约束厂商的成本投机,维护公众利益。合理成本在计入包括折旧及合理的财务费用等在内的完全成本并参考同期物价指数后予以确定。合理成本由市财政部门委托市水务集团核定,不应高于同业、同域和同类企业的平均水平。

   3、率先抑制“高额溢价”错误倾向

   针对 PPP过程中普遍存在的城市水务资产过度溢价,在国有资产增值的名义下实行成本投机,通过资产溢价→投资成本→成本基数→成本作价等系列运作和 “成本抬升价格之船”的路径,向社会公众或公共财政转嫁溢价成本,达到以合法形式获取不合理利润的错误做法,北部片区供水PPP项目采用平价转让水务资产的做法,有效地防止了在PPP过程的前端过量融资,继而防止了对 PPP后续过程的消费价格和公共财政清偿形成过大压力等况。

   通过创新供水价格监管机制,向竞争中获得市场的厂商继续施加市场中的竞争压力,防止滥用市场独占权利。投资人和社会公众均取得了利益的平衡。

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