前世今生：PPP的价值与未来

发布日期：2018-06-22来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 PPP，即政府和社会资本合作，作为公共基础设施中的一种项目融资模式，这些年成为了中国经济的“新宠”。 广义上讲，PPP指政府和社会资本通过建立各种合作关系，来提供公共服务或公共基础设施，包括BOT、BT等简单的投融资模式。狭义上讲，是在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。

　　 尽管这个概念最早于1982年起源于英国，却在中国落地生根，并发展壮大。从广西来宾B电厂，到北京地铁4号线。从固安样本，到全国遍地开花的产业新城。PPP曾经历过5年的停滞期，也步入了2.0新时代。

　　 2014年底，随着政策利好以及新一轮签约量的爆发，PPP这一概念正式走入公共视野，广为民众所熟知。但其实，不管是广义还是狭义的PPP，在中国都不是新事物。

　　 大到“一带一路”的宏伟蓝图，小到中国的县域经济，在不同维度上的区域格局里，30年来关注与争议并存，PPP走出了一条属于自己的中国式道路。

　　 4个项目

　　 首先映入眼帘的，无疑是那些具有标志性意义的项目。

　　 广义PPP在中国的发展，最早可以追溯到改革开放初期，上世纪80年代的珠江边上，是中国地方政府探索BOT的开端。

　　 彼时，为了解决发展过程中电力不足的问题，深圳开始与外商洽谈，并于1984年签订协议，以BOT方式合作兴建深圳沙角B电厂，项目合作期10年。这被认为是中国第一个使用BOT融资概念兴建的基础设施项目，其实质是政府和外资合作。

　　 1995年，在来宾B电厂成为第一个经国家批准的BOT项目之前，已经在设计图纸上躺了将近10年。当时的广西是典型的“老、少、边、穷”地区，经济发展落后，海外知名度更低，无论是政府决策者还是相关投资者，作出决定都需要胆识。

　　 工业化起步阶段、需要源源不断动力的中国，对外资充满了诱惑。作为对外开放的新举措，大背景下的来宾B电厂项目，其影响力远远超过之前数个由地方政府出面的BOT项目，而“第一个试点”意味着政府更多的关注和支持，其投资总额、项目规模都超过以往。

　　 1996年，福建泉州刺桐大桥建成通车，是民营资本首次进入BOT领域的标志。当年的《人民日报》称赞：“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。

　　 而狭义PPP在中国的发展相对较晚，最著名的当属北京地铁4号线。有别于上述三者的BOT模式，这也是第一个真正意义上的PPP。从2003年开工到2009年正式通车，一直到后续的运营管理，显示了社会资本的高效率，获得了社会的广泛认可。

　　 PPP模式一路走来，包括深圳沙角B电厂、广西来宾B电厂、福建泉州刺桐大桥，以及北京地铁4号线项目在内的诸多项目，共同构成了中国经济腾飞的画卷一角。在这个过程中，外资由引入到淡出，地方政府与项目公司对于未来的预期亦不乏跌撞与冲突。

　　 其间孕育出的宝贵创新理念，直到今天在实践中回望，仍不免让人击节赞叹。

　　 　　 2.0时代

　　 事实上，中国式PPP的发展，并非是一蹴而就，或毕其功于一役的。

　　 在早期试验先行的BOT项目中，政府承担了市场风险和汇率风险，这些风险系数较高，不确定性因素难以控制。其防范和化解，都需要历史的检验，并逐一给出答案。

　　 2004年，住建部颁布126号文，在市政基础设施的六个领域全面推行了特许经营，这些是PPP在中国落地最成功的领域，包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公交等。

　　 本来以此为契机，中国的PPP可以实现跃迁式发展，但事实上，在2009年到2013年长达5年的时间里，PPP的发展几乎陷入停滞。

　　 究其原因有二：

　　 其一，是金融危机之后，庞大的投资刺激计划促成了地方融资平台的兴起，以企业身份行政府融资之实，造成很多纯粹出于融资目的的广义PPP项目缺乏动力。

　　 其二，是早期的PPP项目逐步进入矛盾高发期，很多项目在后续建设、运营、移交等环节出现问题。政府顾虑麻烦，社会资本担忧风险，造成PPP两头遇冷。

　　 正如当初在形势一片大好中骤然降温一样，沉寂数年之后，转机悄然而至。

　　 2013年底，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在此之后，PPP开始成为政府转变发展思路、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段，进而一步步重获新生。

　　 2014年9月，财政部提出“政府和社会资本合作”的标准说法，这是部委级别的正式认同，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见。由此，PPP的概念被正式确立。

　　 同年10月，财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，倒逼地方政府投融资转型，PPP成为香饽饽。

　　 2014年底，得益于以上诸多政策利好，PPP签约量第一次大规模爆发，其后经过三年多的发展，再一次见证了中国速度，PPP发展步入2.0时代。

　　 作为PPP模式的主推者，财政部和国家发改委则有不同的分工，分别统筹负责公共服务和基础设施两大领域。截至2017年9月末，全国PPP入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省级行政区及新疆兵团。

　　 时至今日，PPP项目的各种运作方式，包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等日臻成熟，在模式选择上，也多了更加科学合理的运筹。

　　 而这一模式被长期看好的原因在于，政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。

　　 20多年前，广西来宾B电厂特许权协议签订时，当地的一份报纸写道：“中国的对外开放总在一步一步往前走，然后越来越聪明。走向世界后，我们学会寻找更大的公平和利益。”

　　 放到更广的时空维度下，现在看来，这段路也许还很长。

　　 　　 “一带一路”新动能

　　 经历了近5年停滞后，2013年底召开的党的十八届三中全会，是PPP发展回暖的重要风向标。

　　 几乎是在同时，“一带一路”战略被提出，这个由中国首倡、最高层推动的宏伟蓝图，力图构建人类命运共同体。彼时，在全球背景下，正迎来新一轮基础设施建设的景气周期，为社会资本提供了广阔的市场机会。从未来的发展来看，PPP在“一带一路”国家中，势必将会成为一种发展的新动能。

　　 在巴基斯坦，PPP是缓解政府压力的有效办法。作为中巴经济走廊的旗舰PPP项目，瓜达尔港是造福中巴两国的重要港口。在叙利亚、阿富汗、伊拉克等饱经战乱的国家，重建家园时基础设施建设的需求更是前景广阔。

　　 同样的案例，甚至远达遥远的非洲，无论是埃及、尼日利亚的工业园，还是在加纳的机场和电站，PPP已被证实是富有成效的通用经验。

　　 结合“一带一路”的“五通”来看，政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，几乎全部实现了与PPP的无缝对接。

　　 沿线国家大量的基础设施、电信能源、科技教育、文化旅游等项目内容，都属于公共产品服务领域，与PPP的投资范畴相契合，这给项目国输入的不仅是资金，还有新的发展理念、管理模式、技术保障、人才支持，将成为国际合作的主流形式。

　　 以中国交建等大型央企为代表的公司，在这一波“走出去”的浪潮中，广泛建立了中国企业的全球影响力。

　　 当然，也不是所有的PPP项目，都适合掘金海外。

　　 不可否认，基础设施项目，特别是类似于“一带一路”这样的跨区域合作，存在规模大、周期长、风险高等特点，短期回报率通常达不到社会资本的盈利要求。而投资回报率低正是影响社会资本流向的重要因素。

　　 此外，“一带一路”沿线的商业和投资环境、资金安全以及政治风险因素的不确定性较大，使得逐利特征明显的社会资本对投资基础设施望而却步。

　　 由此可见，从构建多元化的投融资体系框架的发展趋势看，为了增强吸引力从而动员更多的社会资本，必须实现更大程度上的模式创新和安全保障。

　　 注册资本1000亿美元的亚洲基础设施投资银行，应当发挥重要的先导作用，结合沿线国家的实际需要，确定优先发展的基础设施领域，建立包括项目可行性报告等在内的项目库。此外，在资产证券化、跨区域政策制定上，也需要沿线各国的一道努力。

　　 这是一项贯通历史、现在与未来的事业，亦是中国式PPP在全球范围内的远见卓识。

　　 　　 县域经济的中国样本

　　 郡县治，天下安。

　　 县域经济是国民经济的基本单元，是融城乡于一体的综合性经济体系。在PPP模式走进2.0，步入新时代的今天，既可以与“一带一路”这样宏大的国家战略辉映，也可以在中国县域经济的微观细胞中起舞。

　　 1998年是一个特殊的年份，很多故事都是从这里开始的。

　　 那一年，许家印在创建恒大实业一年多后，积累完成了“第一桶金”。马云刚刚买下湖畔花园风荷院16幢1单元202室，准备辞职创建阿里巴巴。马化腾拉上大学好友张志东成立腾讯，不久又吸引了三个同学，合称“五虎将”。那一年，华夏幸福在河北廊坊创立。

　　 四年后的2002年，在“天安门正南50公里”的河北固安县，产业新城的事业从这里起步。

　　 与中国交建这样拥有大型央企背景的企业不遗余力的“走出去”不同，华夏幸福这家起步于廊坊、壮大于河北、正面向全国扩张的民企，一直以PPP模式打造产业新城的标杆，持续深耕并深刻影响了中国的县域经济。

　　 作为国家发改委首批PPP典型案例以及财政部第三批PPP示范项目，固安产业新城在业界一直是公认的经典样本，充满了大时代下奔涌向前的想象力。

　　 从全球范围内的经验来看，PPP模式固非中国独有。固安与北京的关系，好比英国的道克兰新城之于伦敦，或者是美国的雷斯顿小镇之于华盛顿。但其在多项领域进行了中国式的创新，才得以在这片沃土上扎根。

　　 在固安模式中，按照PPP协议约定，固安地方政府与华夏幸福各司其职。政府是产业新城开发建设的决策者，拥有规划、土地、产业项目引进、产业集群打造的主导权、决策权和审批权。而华夏幸福会设立相应的区域项目公司，从全生命周期监督统筹城市建设、土地利用、产业发展、生态环境。

　　 15年间，曾经的国家级贫困县华丽转身现代产业新城，宜居宜业宜游。这一出色样本的形成，正是基于上述产业新城PPP模式，在地方政府与企业共同坚守契约精神，和长期合作中实现的。

　　 在其后该模式的异地复制扩张中，河北大厂、浙江嘉善、四川彭山、广东江门、江苏溧水等地，同样的故事不断涌现。

　　 伴随着中国的高速城镇化进程，以及东部地区产业向中西部转移、中心城市制造业向周边转移的趋势，我们看到，中国县域经济的发展正经历着一场新的跃迁：这一改过去以乡镇工业为主的点状分布，和以园区工业为主的块状分布格局，向融入城市群的网状经济变化。

　　 PPP的价值和中国新型城镇化的未来，正是产业新城的深远洞见。

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