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财政部:关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知(附官方解读)

发布日期:2018-03-27来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知
财预〔2018〕34号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局):

  为贯彻落实党中央、国务院决策部署,按照推动高质量发展的要求,加强地方政府债务管理,发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用,有效防范化解地方政府债务风险,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,现就做好2018年地方政府债务管理工作通知如下:

  一、高度重视地方政府债务管理工作

  党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。党的十九大报告指出,从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期,要紧扣我国社会主要矛盾变化,突出抓重点、补短板、强弱项,特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。中央经济工作会议要求,切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调,严格规范地方政府举债行为,积极稳妥化解累积的债务风险,各地要落实属地责任,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。

  地方政府举债要与偿还能力相匹配,是必须遵循的经济规律。地方各级财政部门要全面贯彻党的十九大精神,坚持新发展理念,按照高质量发展的要求,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,严格落实属地管理责任,将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重,依法健全规范的地方政府举债融资机制,既要开好“前门”,稳步推进政府债券管理改革,强化政府债券资金绩效管理,提高政府债券资金使用效益,发挥政府规范举债的积极作用,支持补齐民生领域短板,又要严堵“后门”,守住国家法律“红线”,坚守财政可持续发展底线,加大财政约束力度,硬化预算约束,坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为,促进经济社会健康持续发展。

  二、依法规范地方政府债务限额管理和预算管理

  (一)合理确定分地区地方政府债务限额。地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则,不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级,实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。

  (二)加快地方政府债务限额下达进度。省级财政部门要提前做好各项工作准备,自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起,尽快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序,原则上于1个月之内下达各市县级政府,具备条件的地区应当尽量提前下达。

  (三)用好地方政府债务限额。在严格执行法定限额管理的同时,鼓励各地区按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)规定,积极利用上年末专项债务未使用的限额,结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况,合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券(以下简称项目收益专项债券),保障重点领域合理融资需求。

  (四)落实全面实施绩效管理要求。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理,加强债务资金使用和对应项目实施情况监控,引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金,地方政府债务资金只能用于公益性资本支出,不得用于经常性开支,要优先保障在建工程项目建设,提高债务资金使用绩效。

  (五)推进地方政府债务领域信息公开。及时公开本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息。完善地方政府债券信息披露机制,发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息;发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息,发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息,以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。

  三、及时完成存量地方政府债务置换工作

  (六)加快存量地方政府债务置换进度。各地应当尽早启动置换债券发行,确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回;地方政府作为出资人的,在出资范围内承担有限责任。

  涉及按规定核减(销)存量政府债务的,应当有可验证的合法书面凭据。涉及工程款结算延期的,可以根据工程完成进度协商置换一部分对应的存量政府债务,后续工程建设通过财政预算资金或地方政府新增债券资金等统筹支持。

  (七)强化置换债券资金管理。各地要督促本地区各级政府和相关单位对照《财政部关于做好2016年地方政府置换债券核查情况整改工作的函》(财预函〔2017〕31号)各项整改要求,规范使用置换债券资金,置换债券资金要严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务,严禁用于其他用途。

  四、着力加强债务风险监测和防范

  (八)健全地方政府性债务风险评估和预警机制。加强风险评估和预警结果应用,动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告,提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制,督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险,研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。

  (九)发挥地方政府财政重整计划作用。按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)规定,督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。

  五、进一步强化地方政府债券管理

  (十)加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向,依法规范地方政府债券管理。严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定,地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应,一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目;债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行,确需调整支出用途的,应当按照规定程序办理,保护投资者合法权益。

  (十一)稳步推进地方政府专项债券管理改革。完善专项债券管理,在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上,加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配。继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券。合理扩大专项债券使用范围,鼓励地方按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)要求,创新和丰富债券品种,按照中央经济工作会议确定的重点工作,优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目,积极探索试点发行项目收益专项债券。

  各地利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分试点发行项目收益专项债券的,应当按照财预〔2017〕89号文件要求,组织制定实施方案以及专项债券管理办法,报财政部备案后实施。

  (十二)完善地方政府债券本金偿还机制。将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合,既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限,又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款,避免偿债资金闲置,防范资金挪用风险。

  (十三)大力发展地方政府债券市场。稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券,积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券,推动地方政府债券投资主体多元化。完善地方政府债券市场化定价机制,各地要自觉增强市场化意识,严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价,充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。鼓励各地通过政府购买服务等方式,引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作,提高地方政府债券管理专业化程度。

  省级财政部门和财政部驻各地财政监察专员办事处要加强债务调研、核查和检查,发现问题的及时督促整改、严肃问责。

  特此通知。

  财 政 部

  2018年2月24日

 

  财政部有关负责人就发布《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》答记者问

  一、问:当前我国政府债务风险情况如何?

  答:《中华人民共和国预算法》(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来,地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制,防范化解财政金融风险,取得明显成效。

  截至2017年末,我国地方政府债务16.47万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为76.5%,低于国际通行的警戒标准;加上纳入预算管理的中央政府债务13.48万亿元,我国政府债务29.95万亿元。按照国家统计局公布的我国2017年GDP初步核算数82.71万亿元计算,我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.2%,比上年下降0.5个百分点,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

  二、问:《通知》出台背景是什么?

  答:党的十九大报告提出,从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期,要紧扣我国社会主要矛盾变化,突出抓重点、补短板、强弱项,特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。中央经济工作会议要求,切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调,严格规范地方政府举债行为,积极稳妥化解累积的债务风险,各地要落实属地责任,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。

  为全面贯彻党的十九大精神和党中央、国务院决策部署,财政部印发《通知》,要求地方财政部门坚持新发展理念,按照高质量发展的要求,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,严格落实属地管理责任,将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重,依法健全规范的地方政府举债融资机制,既要开好“前门”,稳步推进政府债券管理改革,强化政府债券资金绩效管理,提高政府债券资金使用效益,发挥政府规范举债的积极作用,支持补齐民生领域短板,又要严堵“后门”,守住国家法律“红线”,坚守财政承受能力底线,加大财政约束力度,硬化预算约束,坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为,促进经济社会健康持续发展。

  三、问:《通知》主要内容是什么?

  答:《通知》全面贯彻落实党的十九大精神、国务院政府工作报告要求,立足财政部门职能,坚持以防范化解地方政府债务风险为主线,在依法规范地方政府债务限额管理和预算管理、及时完成存量地方政府债务置换工作、着力强化债务风险监测和防范、进一步强化地方政府债券管理等方面提出具体要求,切实将思想和行动统一到党的十九大精神上来,统一到党中央对2018年经济工作的部署上来。

  (一)依法规范地方政府债务限额管理和预算管理。要求各地合理确定分地区地方政府债务限额,实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配;加快地方政府债务限额下达进度,尽早发挥债券效益;用好地方政府债务限额,保障重点领域合理融资需求;落实全面实施绩效管理要求,建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,提高资金使用绩效;推进地方政府债务领域信息公开,以公开促进规范管理。

  (二)及时完成存量地方政府债务置换工作。要求各地加快存量政府债务置换进度,确保在国务院明确的期限内完成置换工作;强化置换债券资金管理,确保严格按规定用途使用债券资金。

  (三)着力加强债务风险监测和防范。要求各地健全地方政府性债务风险评估和预警机制,督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险;发挥地方政府财政重整计划作用,督促相关高风险地区恢复财政收支平衡状态。

  (四)进一步强化地方政府债券管理。要求各地将地方政府债券发行、资金使用与公益性建设项目对应,实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配;稳步推进地方政府专项债券管理改革,继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券,扩大项目收益和与融资自求平衡的地方政府专项债券试点范围;完善地方政府债券本金偿还机制;大力发展地方政府债券市场,推动地方政府债券投资主体多元化,完善地方政府债券市场化定价机制。

  四、问:2018年是地方政府债务置换的收官之年,目前进展如何?下一步在这方面有哪些举措?

  答:发行地方政府债券置换存量政府债务,是规范地方政府债务管理、防范化解存量政府债务风险的重要举措。2015年8月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议批准2015年地方政府债务限额时明确,“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务,通过三年左右的过渡期,由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。截至2017年底,累计置换存量政府债务10.9万亿元,地方政府债券余额14.74万亿元,占地方政府债务余额近90%,累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元,缓解了存量政府债务集中到期偿还风险,避免了地方政府资金链断裂,降低了金融系统呆坏账损失,支持了金融机构化解系统性风险。

  加快存量政府债务置换,是坚决打好防范化解重大风险的攻坚战的重要内容之一。2018年,财政部将继续指导各地做好存量政府债务置换相关工作,《通知》要求:

  (一)加快存量地方政府债务置换进度。依据预算法、担保法、合同法等有关规定,严格执行《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号),要求各地尽早启动置换债券发行,确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回;地方政府作为出资人的,在出资范围内承担有限责任。

  涉及按规定核减(销)存量政府债务的,应当有可验证的合法书面凭据。涉及工程款结算延期的,可以根据工程完成进度协商置换一部分对应的存量政府债务,后续工程建设通过财政预算资金或地方政府新增债券资金等统筹支持。

  (二)强化置换债券资金管理。准确把握并牢牢坚守防范存量政府债务风险的政策初衷,督促各地规范使用置换债券资金,将置换债券资金严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务,严禁用于其他用途,防止“老债未化、新债又生”反而加剧风险。

  五、问:2018年如何加强债务风险监测和防范?

  答:安而不忘危,治而不忘乱。地方政府债务风险总体可控,但个别地区风险不容忽视,必须全面贯彻党的十九大精神,将防风险摆在突出位置,着力增强风险防控意识和能力。国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)已经对建立地方政府性债务风险预警和预防机制提出了明确要求,并对债务风险应急处置作出了系统性安排。为进一步督促地方健全机制,完善措施,落实属地管理责任,《通知》明确:

  一是健全地方政府性债务风险评估和预警机制。严格执行国办函〔2016〕88号文件规定,要求各地健全地方政府性债务风险评估和预警机制,加强风险评估和预警结果应用,动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告,提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制,督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险,研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。

  二是发挥地方政府财政重整计划作用。坚持市场化、法治化方向,要求各地应当按照国办函〔2016〕88号文件规定,发挥地方政府财政重整计划作用,督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。

  六、问:2018年在推进地方政府债务信息公开方面有哪些要求?

  答:推进地方政府债务信息公开,是深入贯彻落实党中央、国务院精神,回应社会关切、加强社会监督、发挥市场约束机制、保障债权人合法权益、助力深化改革的重要举措。为进一步推进地方政府债务领域信息公开,《通知》要求:

  (一)及时公开地方政府债务概况。包括本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息。

  (二)完善地方政府债券信息披露机制。区分地方政府债券的不同类型特点,有针对性地提出信息披露要求。一是一般债券。一般债券主要以一般公共预算收入偿还。相应地,发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。二是专项债券。专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。相应地,发行专项债券应当重点披露本地区及使用债务资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。三是项目收益专项债券。项目收益专项债券是实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。相应地,在专项债券信息披露的基础上,发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息,以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。

  七、问:2018年在地方政府债券管理改革方面有哪些举措?

  答:推进国家治理体系和治理能力现代化,必须坚持全面深化改革。预算法(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来,财政部坚持市场化改革方向,加快建立规范的地方政府举债融资机制,着力完善地方政府债券管理制度,大力发展地方政府债券市场,逐步提高地方政府债券市场化水平,取得了积极成效。截至2017年底,地方政府债券余额14.74万亿元,占地方政府债务余额近90%,发行场所由银行间市场扩展至交易所市场,投资主体由商业银行拓展至个人投资者和非银行机构投资者,发行定价市场化水平不断提高。

  2018年,财政部将继续推进地方政府债券管理改革,《通知》明确:

  (一)加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向,依法规范地方政府债券管理。要求地方政府严格遵循举债只能用于公益性资本支出的法律规定,发行地方政府债券一律与公益性建设项目对应,披露一般债券和专项债券发行信息时均要将债券资金安排明确到具体项目;使用债券资金也要严格按照披露的项目信息执行,确需调整支出用途的,必须按照规定程序办理,保护投资者合法权益。

  (二)稳步推进地方政府专项债券管理改革。全面贯彻落实中央经济工作会议、政府工作报告有关要求,推进专项债券管理改革。一是完善专项债券管理。在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上,加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配。二是扩大项目收益专项债券试点范围。在优先支持在建项目平稳建设的基础上,按照政府工作报告关于“合理扩大专项债券使用范围”的明确要求,鼓励地方按照《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)要求,紧紧围绕中央经济工作会议确定的重点工作,创新和丰富债券品种,优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目,积极探索试点发行项目收益专项债券。

  (三)完善地方政府债券本金偿还机制。指导各地将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合,既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限,又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款,防范偿债资金闲置或挪用风险。

  (四)大力发展地方政府债券市场。坚持问题导向,加强政策引导,全面提升地方政府债券市场化水平。一是要求各地稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券,积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券,推动地方政府债券投资主体多元化。二是要求各地完善地方政府债券市场化定价机制,自觉增强市场化意识,严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价,充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。三是鼓励各地通过政府购买服务等方式,引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作,让专业的人做专业的事,提高地方政府债券管理专业化程度。

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