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成都市人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作(PPP)的实施意见

发布日期:2017-12-14来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

各区(市)县政府,市政府各部门,有关单位:

   为深化我市投融资体制改革,加快政府职能转变,提高公共产品服务供给效率,鼓励和引导社会投资,培育经济增长新动力,根据国务院办公厅《转发财政部国家发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、国家发展改革委《关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》(发改投资〔2016〕2231号)和财政厅、省发展改革委《关于规范政府与社会资本合作(PPP)项目实施有关问题的通知》(川财金〔2016〕77号)等精神,现就我市进一步推进政府和社会资本合作(Public—PrivatePartnership,以下简称:PPP)提出以下实施意见。

   一、总体要求

   贯彻党的十九大精神,落实省、市党代会和国家中心城市产业发展大会工作部署,按照“依法合规、守信履约、风险共担、利益共享”原则,改革创新公共服务供给机制和投入方式,通过建立公平的市场运行环境和完善的项目运营体系,引导社会资本参与我市的基础设施和公共服务领域项目,为建设全面体现新发展理念的国家中心城市提供有力支撑。

   二、准确把握PPP项目运作模式 

   (一)PPP模式适用范围

   PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目,主要涉及能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等基础设施及公共服务领域。

   鼓励实施使用者付费、可行性缺口补助的PPP项目,原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目。

   对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。

   (二)PPP项目运作方式。 PPP模式可用于新建项目和存量项目。新建项目应优先采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式。存量项目鼓励采用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式。各级各部门可根据实际情况及项目特点,在依法合规的前提下,积极探索、大胆创新,灵活运用多种模式。 

   (三)PPP项目实施机构。 经政府批准确定的行业主管部门或有关单位作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、绩效评价、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

   三、积极推进PPP模式

   (一)引导多元社会资本参与。 鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目;鼓励“民企+国企”“民企+外企”“国企+外企”等多种联合体形式参与PPP项目;鼓励通过引入中国PPP基金、四川PPP基金及其他产业基金,借助其增信作用和其股东单位的协同优势,降低项目融资综合成本,提升项目吸引力;符合条件的本地国有企业可作为社会资本参与本地PPP项目。 

   (二)强化营运体系建设。 鼓励项目实施机构整合旅游、物业、广告、停车场、加油加气站等经营性资源,提高PPP项目未来收益变现能力;鼓励社会资本通过提升内部管理效率、挖掘项目运营商业价值等方式实现合理利润;项目实施机构应及时披露项目运行中的成本变化,提高定价调价的透明度,建立健全合理合法的价格调整机制;政府可通过投资补助、贷款贴息、放弃项目公司中政府股东的分红权等方式,提高项目公司整体效益水平。政府或项目实施机构不得向社会资本承诺固定投资回报。 

   (三)创新综合金融支持。 鼓励金融机构开展收费权质押、应收账款质押、特许经营权收益权质押等担保融资业务,为PPP项目提供融资支持;鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势参与PPP项目;支持PPP项目社会资本、项目公司采用企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券等债务融资工具方式募集建设资金;鼓励保险资金按照市场化原则参与PPP项目;鼓励金融机构提供融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各级政府做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、项目可融资性评估等工作。

   (四)提高PPP项目可融资性。 为切实提高PPP项目可融资性,提高项目落地率和融资交割率,项目实施机构应在实施方案中编制可融资性专章,PPP服务中心应对实施方案进行可融资性评审。鼓励PPP项目实施机构,在采购咨询机构时选择具备投融资专长的咨询机构;潜在社会资本应聘请专业PPP融资咨询机构,提供融资咨询、财务咨询服务,开展具体PPP项目的投融资分析,为PPP项目的签约落地和融资交割创造条件。

   (五)深挖存量项目潜力。 重点推进边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的存量项目采用PPP模式,在依法合规前提下,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等依法转让给社会资本。对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量项目,可将资产、股权、收益权等转让给社会资本。对在建存量项目,积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理。支持社会资本创新运营管理模式,充分挖掘存量项目商业价值,在确保公共利益的前提下,提高合理投资回报水平。运用PPP模式盘活存量项目,要做好尽职调查、清产核资等前期工作,合理确定国有资产公允价值,既要防止国有资产流失,也要保障社会资本合法权益。推动存量PPP项目依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。

   (六)优化特许经营权授予流程。 采用特许经营实施的项目应按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等6部委令第25号)和《成都市政府特许经营权管理办法》(市政府令第164号)规定的程序开展特许经营权出让和项目建设实施。涉及特许经营权出让的PPP项目,项目实施机构应在PPP实施方案中编制特许经营权出让专章,明确特许经营权的执行机构、内容范围、合作方式、期限、出让方式等重要内容,项目实施机构不再另行编制特许经营权出让方案。涉及特许经营权出让的PPP项目实施方案,由项目实施机构委托PPP服务中心评审,PPP服务中心评审实施方案时应邀请特许经营权决策机构成员单位共同评审。PPP决策机构、特许经营权决策机构应对涉及特许经营权出让的PPP项目实施方案进行联合审议,并授权项目实施机构为特许经营权执行机构。签订的PPP项目合同应包含特许经营权出让内容,并报特许经营权决策机构办公室备案。

   (七)完善项目绩效考核。 项目实施机构要建立健全“事前设定绩效目标、事中开展绩效跟踪、事后实施绩效评价”的全生命周期绩效管理机制,合理设置建设期、运营期绩效考核权重,政府支出责任要与公共服务绩效考核挂钩。财政支出要以项目绩效评价结果为依据,综合考虑项目产出质量、可用性指标、产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率等因素合理确定。项目实施机构应每3年至5年对项目进行中期评估。

   (八)加强项目预算管理。PPP项目财政支出责任应纳入财政预算管理。根据预算管理要求,行业主管部门应当将PPP项目政府付费部分纳入中期财政规划和预算管理。财政部门可将政府性基金预算,在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。 

   四、规范PPP项目实施流程

   (一)项目识别

   1.项目发起。行业主管部门可根据经济社会发展要求、社会公众对公共服务的需求,向政府提出拟采用PPP模式实施的基础设施和公共服务项目。社会资本可以以项目建议书形式就项目采用PPP模式向行业主管部门提出建议,经行业主管部门审核同意后,由行业主管部门报告政府。 

   社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购程序,未能中选为项目社会资本的,行业主管部门可对其前期投入成本予以合理补偿。 

   经政府批准确定的行业主管部门或有关单位作为政府授权的项目实施机构,开展项目前期工作。 

   2.项目立项。拟采用PPP模式实施的新建、改建或扩建项目,项目实施机构应按照政府投资项目管理相关规定,履行项目立项审批手续。 

   3.项目入库。项目实施机构按照相关规定将项目信息报入国家发展改革委重大建设项目库(http://kpp.ndrc.gov.cn)、财政部PPP综合信息平台(http://www.cpppc.org)、成都市PPP项目库(http://ppp.xmchengdu.gov.cn)。

   (二)项目准备

   1.“两评一案”编制。项目实施机构应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案(以下简称:“两评一案”)。存量项目、在建项目应依据存量公共资产建设、运营维护的历史资料、第三方出具的资产评估报告或资产移交确认机制等编制“两评一案”。项目实施机构编制实施方案时,可征询潜在社会资本的意见建议。 

   2.评审论证。项目实施机构应将“两评一案”委托本级PPP服务中心组织评审。PPP服务中心按照相关规定开展“两评一案”评审工作,并出具评审意见。财政部门根据评审意见,出具物有所值和财政承受能力验证意见。 

   3.PPP项目审议。项目实施机构将修改完善的“两评一案”及其评审意见、验证意见等上报PPP决策机构审议,经审议通过,项目实施机构负责推进PPP项目实施。

   (三)项目采购

   1.社会资本选择。项目实施方案经PPP决策机构审定后,项目实施机构应按照国家相关法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式依法择优选择社会资本。 

   2.PPP合同签订。项目实施机构应成立采购结果确认谈判工作组,对合同可谈判条款与社会资本进行商议,并签署谈判备忘录。项目实施机构按照采购文件以及谈判备忘录等与社会资本签署PPP项目合同。 

   项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构、社会资本共同签署补充协议。项目合作期限原则上不少于10年,不高于30年。 

   3.PPP合同备案。PPP项目合同签署后,项目实施机构应将合同、补充协议以及项目采购文件等材料报送PPP决策机构办公室备案。

   (四)项目实施 

   1.项目公司组建。政府可指定相关机构作为政府出资方代表,依法参股项目公司。项目实施机构负责监督社会资本按照合同约定,按时足额出资设立项目公司。除规定的行业和领域外,项目公司原则上由社会资本控股。项目公司原则上应在我市注册登记。 

   2.项目执行。项目公司或社会资本应按照PPP项目合同约定推进项目实施工作。 

   3.绩效评价。项目实施机构或其委托的第三方机构应按照合同约定,定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、服务质量、公众满意度等进行绩效评价。项目实施机构应根据绩效评价结果履行支付责任。 

   (五)项目移交

   项目合作期满,项目移交可以采取资产移交或股权移交的方式。项目实施机构应与项目公司或社会资本按合同约定共同做好移交工作,确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。 

   因不可抗力、合同一方发生严重违约、社会资本破产清算等因素,导致项目合同无法继续履行的,可依法解除合同,并按合同约定分担损益或承担违约责任。

   五、建立推进PPP模式保障机制

   (一)加强组织领导。市政府和社会资本合作(PPP)部门联席会议(以下简称:联席会议)作为全市PPP工作决策机构,由常务副市长召集,负责制定全市PPP相关政策,审定市本级PPP项目实施方案等事项。联席会议办公室设在市发改委,承担联席会议的筹备及会议议定事项的组织落实、综合协调、督办检查,指导区(市)县PPP相关工作等。市财政局、市审计局、市国资委、市政府法制办及市金融工作局作为联席会议成员单位,根据本部门职责及联席会议规定做好相关工作。

   (二)明确职责分工

   建立分工协作、上下联动、齐抓共管的PPP模式推进管理体系。市本级PPP推进工作由市发改委和市财政局共同牵头,市政府有关部门配合共同推进。市发改委履行联席会议办公室职责,牵头全市PPP政策研究,指导全市PPP项目的征集、储备、推介以及协调推进。市财政局负责对市本级项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。市国土局、市环保局、市建委、市规划局、市城管委、市交委、市水务局等行业主管部门依法依规履行市本级PPP项目发起、实施、保障、监管等职责。

   市政府与社会资本合作(PPP)服务中心负责市本级PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案评审,协助做好市本级PPP项目合同备案工作;负责全市PPP项目的征集、储备、推介,做好全市PPP项目咨询机构库、专家库及信息发布平台的建设、管理和维护等工作,组织PPP业务培训,指导区(市)县PPP服务中心开展业务工作。

   各区(市)县政府(含成都高新区、成都天府新区管委会)对本地PPP工作负总责,负责审定本地PPP项目实施方案,组织领导、协调推进PPP工作。各区(市)县应设立PPP决策机构和PPP服务中心,加强对本地PPP推进工作的统筹管理和业务指导。

   (三)健全政策体系。构建PPP模式推进“1+N”政策体系,市发改委、市财政局、市国土局、市金融工作局应按照《成都市推进政府和社会资本合作配套制度任务分工》(详见附件2)要求,加快政策研究,按照时限要求出台配套政策,形成政策合力指导全市工作推进。

   (四)强化过程监管。建立PPP项目履约管理、行政监管、社会监督“三位一体”全过程监管体系。行政监管部门应从项目识别、准备、采购、实施、移交等全生命周期参与项目实施的监督管理。项目实施机构应当依法公开项目发起、社会资本选择、合同签订、绩效评价、中期评估、重大变更或者终止情况等信息,主动接受社会和公众监督。

   (五)提升业务水平。项目实施机构应委派专人负责PPP项目的推进,提高对PPP项目的组织协调能力;有政府出资方代表参与的项目,政府出资方代表应组织专门力量协助PPP项目推进;发挥第三方专业机构作用,积极推广PPP项目全过程咨询模式,切实提高PPP项目推进效率。

   (六)加强信用建设。各级各部门必须牢固树立契约精神和信用意识,保持政策的连续性和稳定性,在PPP项目实施过程中坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。项目实施机构应将社会资本在PPP项目建设、运营等过程中的信用行为纳入成都市公共信用信息系统,并按照本市公共信用信息管理有关规定向社会公示。 

   本实施意见由市发改委会同相关部门负责解释,自公布之日起30日后施行,有效期5年。市政府《关于印发〈成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则(试行)〉的通知》(成府发〔2015〕34号)同时废止。

   附件:1.成都市政府和社会资本合作实施流程图

   2.成都市推进政府和社会资本合作配套制度任务分工

  

   成都市人民政府

   2017年11月29日

  

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