两部委密集出招PPP更侧重实际操作

发布日期：2015-10-19来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 中国为政府和社会资本合作（PPP）立法立规的步伐正在加快。

　　 10月10日，国家发改委牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》，目前正在征求国务院有关部门和地方意见。

　　 一位PPP相关人士对经济观察报表示，国家发改委起草的上述暂行条例，有些类似于实际操作的实施条例，相比2015年上半年出台的特许经营管理办法会更加细化。

　　 “此前国家发改委启动特许经营法（《基础设施和公用设施特许经营法》）立法后，先出台了特许经营管理办法，现在又出台特许经营暂行条例，这将大大加快特许经营法的立法工作。”上述PPP相关人士表示。

　　 另一方面，经济观察报了解到，财政部对PPP项目的“物有所值指引”已经进入部内会签阶段，而更重要的“PPP纳入预算管理办法”也在研究之中。

　　 财 政部财政科学研究所副所长王朝才表示，他在各地调研后发现，现在地方政府做PPP的思想有些误区，将优质的项目留给自己做，不好的、甚至无法获得收益的项 目交给社会资本来做，这是错误的，应该反过来。“社会资本去操作有现金流的、比较好的项目，无收益的公共项目由政府来做”。

　　 立法加速

　　 在经历了2014年和2015年上半年大量PPP规章制度出台的热潮之后，此前一度难产的特许经营法起草工作再度加速。

　　 牵头特许经营法起草的首席专家、大岳咨询总经金永祥认为，特许经营法的出台要经过各方考证，目前国家发改委已经对之前出台的管理办法落实情况进行了检查评估，预计下一步就是要尽快完成特许经营法立法草案。

　　 去年5月，国家发改委首次发布了《基础设施和公用设施特许经营法(征求意见稿)》，并公开向社会征求意见，但是后来特许经营法并没有如约出台，取而代之的是部委层面的规章——特许经营管理办法。

　　 2015年4月21日，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则，国家发改委会同财政部等部门联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，并表示将于6月1日起施行。

　　 到了10月10日，为引导规范政府和社会资本合作(PPP)开展，推动PPP项目落地，按照国务院部署和要求，国家发改委又牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》，目前正在征求国务院有关部门和地方意见。

　　 PPP有特许经营、股权合作、政府购买服务等多种实施方式。从相关实践情况来看，中国绝大部分PPP项目集中于基础设施领域，基础设施和公用事业特许经营是PPP最主要、最普遍的实施方式。

　　 一位PPP专家认为，鉴于股权合作、政府购买服务可以通过《公司法》、《政府采购法》等法律法规予以规范，仅特许经营缺乏国家立法对其作出有针对性的规定，因此当务之急是加快推进基础设施和公用事业特许经营立法，对PPP活动予以引导规范。

　　 相 对于特许经营立法，上述特许经营暂行条例规定更为细化。比如，条例提到，国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公 司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。另外，条例还指出，国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收 益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。

　　 而 对于PPP的另一个重要主管部门财政部来说，眼下的当务之急也是出台一些操作层面的细则，比如已经进入部内会签的“物有所值指引”和研究当中的PPP纳入 预算管理办法。“更重要的是PPP纳入预算管理办法，这对于PPP将是一部非常重要的制度，特别是43号文出台后，这个管理办法将能促进PPP在中国更加 健康的发展。”上述PPP专家说。

　　 43号是指2014年10月国务院出台的《加强地方政府性债务管理的意见》。根据43号文，地方政府借债的“后门”基本被堵住，而地方政府PPP项目产生的债务或者政府购买服务的资金将被纳入预算，这对于社会资本将是一颗定心丸。

　　 担忧

　　 从2014年开始财政部力推PPP模式，到现在接近两年了，财政部与国家发改委出台了大量关于PPP的促进政策。“国家发改委、财政部都希望PPP在这一轮稳增长中显示出作用。”上述PPP人士表示。

　　 此次国家发改委正在征求意见的特许经营暂行条例，是在此前的特许经营管理办法基础上，立足实践中迫切需要立法解决的问题，重点从明确条件范围、强化政府履约、鼓励民间投资、完善争议解决以及加强法律法规衔接等方面，作出的有针对性的制度安排。

　　 相关PPP人士认为，国家发改委提出的针对性制度安排，正是目前PPP面临的各种各样问题，比如专业技术方面的、法律法治方面的，以及最重要的政府角色方面的，这些问题都需要在制度设计上予以体现。

　　 金永祥表示，推动PPP发展最重要的是两个核心问题：明确条件范围，就是规定在哪些条件下，哪些范围内可以进行PPP项目；强化政府履 约，就是要建立一种制度，强化上级政府对于下级政府的监管，未来可能会通过财政等手段来要求地方政府履约。“现在主要的问题就是，社会资本和地方政府在发 生争议的时候，要么社会资本方不敢说，忍了，要么去地方法院还不一定赢，要在法律上构建一种公平的制度。”金永祥说。

　　 财政部财政科学研究所副所长王朝才也提到，现在中国的社会资本缺乏和政府对等谈判的底气，同时政府也很难放下身段来，和社会资本平等谈判。

　　 不 过，法律人士认为，国家发改委牵头的特许经营法使用的是行政法，把政府和社会资本作为行政法的两方当事人，“而在行政法面前，社会资本比政府是低一级的， 这是先天的不平等”；相比之下，财政部为PPP选择的是合同法，将政府和社会资本当作平等的主体，这是民商法领域的一种更有益的尝试和探索。

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