国内轨道交通场站综合开发政策研究

发布日期：2015-08-31来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　文/朱光

　　随着大城市土地资源的日益稀缺，以及城市大力发展公共交通的作用日益凸显，2012年12月，国务院出台《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，鼓励支持对轨交用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发利用，收益用于弥补建设和运营亏损。2014年8月，国务院办公厅出台《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策做出了进一步的规定。

　　近年来上海、深圳等地开始尝试对轨道交通场站进行综合开发利用，并初显成效。但随着综合开发利用工作的深入和规模拓展，缺乏综合开发利益合理分享机制、缺少规划先导和缺少上盖审批专业技术标准已成为阻碍轨交场站综合开发可持续发展的重要瓶颈。本文以香港、上海、深圳这三个城市针对轨交场站综合开发的政策入手，分析其政策现状、经验及存在问题，为今后国内其他城市制定相关政策提供参考。

　　1香港轨交场站综合开发政策的经验借鉴及启示

　　香港是全世界人口密度最高的地方之一。总面积1103km2，人口近700万。香港政府鼓励发展公共交通和城市轨道交通，已建立了完善的公共交通体系。其中地铁是最重要的出行方式，目前香港地铁运营10条线路，约218公里，日均客流510万人次，交通出行量达到公共交通出行量的45%以上。

　　轨交上盖物业开发模式主要来源于香港，而港铁因其成功盈利运营成为我国内地地铁建设的战略标杆。其关键就是这种将轨交场站与上盖物业的规划同时进行，利用物业收益反哺轨道建设投资运营的“地铁+物业”综合开发模式，在业内备受推崇，极具借鉴意义，但要在内地全面推行还面临着不少障碍。

　　1、香港轨交场站综合开发政策分析

　　(1)香港“地铁+物业”综合开发的核心流程

　　香港特区政府安排香港地铁公司对新铁路线进行建设、融资和运营时，根据双方签署的项目协议，以总承包的方式批给香港地铁公司在车站车辆段上部及其邻近范围进行物业开发的权利;在与政府规划部门协商确定了车站物业开发的主要内容和设计方案之后，香港地铁公司将总体布局规划提交城市计划委员会审批。获批后，香港地铁公司即开始与政府土地管理部门商讨补地价及获取批地;香港地铁公司通过公开招标寻求符合资格的发展商，并与中标的发展商签订发展合约，由发展商对整个开发项目进行全资建设，包括补地价。通过物业开发获得收益部分返还用于地铁建设运营，同时地铁的运营又能带动周边物业的进一步升值，二者相辅相成。

　　(2)土地政策：协议获取土地，锁定地价，发展商补缴

　　香港地铁公司通过协议出让的方式从特区政府获得地铁沿线土地的开发权并锁定地价，然后由地铁公司(或集团附属子公司)进行土地的独立开发或作为项目发起人招入投资开发商，进行合作开发，开发商补缴地价。在这过程中，土地不流转，权属登记仍属于港铁公司，因此风险较小。地铁公司通过物业开发的收益返还，从而实现了地铁公司本身的造血功能，缓解了政府的财政压力，同时完成了地铁正外部效益的内部化。

　　(3)规划政策：港铁公司主导全面规划

　　香港地铁公司非常重视公司规划能力的发展，在物业开发部门下专设了城市规划部门，主要承担站点周边大片土地的区域规划及具体项目规划的职能，相关规划方案只要上报香港城市规划部门审批即可，这有利于树立地铁相关物业开发的垄断地位。香港地铁公司通过区域开发规划，更好的承接政府战略，承担部分城市运营商的角色，获得政府的支持。通过项目规划，清晰的划分二级开发价值链中，规划设计与施工建设环节的价值。并以建设招标的方式实现对规划设计环节的利润占有。

　　(4)开发模式：政府、地铁公司、开发商联合开发

　　香港特区政府的优惠政策允许地铁公司在建设地铁车站和车场时，就上盖物业与地产商合作(规划有原则地改变用地性质)，建造费用和风险由地产商承担，地铁公司通过协议从中得到不同比例的利润。这一模式可以做到物业开发进度、整体布局与地铁建设进度相协调，并保证物业的市场可实现性，进而形成物业与轨道交通的良性互动，满足各方的利益诉求。三方联合开发，彼此互补互制，是开发地铁物业的合理模式。

　　(5)其他政策：明确建筑容积率和覆盖率

　　香港《建筑物(规划)准则》第123F章规定了车站周边各类用地的容积率和覆盖率。1991年《都会计划总体发展密度指引》将紧靠车站的地块列为一等密度区。允许容积率6.5。目前位于城市商业中心的中环、铜锣湾、尖东、旺角等车站周边地块的开发容积率大多在9—15之间，如已建成的机场铁路、将军澳支线的车站地区发展密度都在5以上，该密度还未计入地下及地面停车设施面积。

　　2、香港轨交场站综合开发政策在内地推进的障碍

　　(1)土地转让政策不适用于内地

　　香港“地铁+物业”综合开发模式的核心基础是政府协议出让土地给地铁公司，同时锁定地价款，地铁公司可以确定合作方后补交地价款。而在内地，地铁公司获得土地基本需要通过招拍挂程序，即使协议出让的土地范围也很小，这使得其操作空间被局限在招拍挂环节之后，难以在土地一级开发阶段，将地铁建设、物业开发和政府区域规划战略结合。

　　(2)对规划能力要求高，内地地铁公司有一定差距

　　香港地铁公司在物业开发部门下专设了城市规划部门，主要承担站点周边大片土地的区域规划及具体项目规划的职能。而内地地铁公司由于在地铁物业开发上，运作时间较短、市场化经验不足，规划能力普遍有所差距，而且也没有清楚地认识到规划能力的价值，一味的抱怨政府不给政策或开发商太精明，也往往难以改变其在政府、开发商、地铁公司三者中的弱势被动地位。

　　(3)香港模式实施的法律基础内地不具备

　　香港轨交场站综合开发模式的操作是建立在香港具备完善的法律和财务制度的基础之上，发展商的权益也能得到较好保障。而国内目前并不具备这样的法律基础，操作起来具有难度。

　　2上海轨交场站综合开发的主要政策分析

　　上海轨交物业综合开发在国内城市中起步较早，中心城区的主要站点上盖都已进行了综合开发，而轨交车辆基地的综合开发利用则处于探索实践阶段。近年来，随着轨交场站综合开发规模的不断增加，上海逐步认识到轨交物业综合开发的重要性，并于2014年4月出台了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》，对轨交物业及土地综合开发提出了相关指导。

　　1、上海轨道交通场站综合开发政策分析

　　(1)政策背景：物业综合开发收益弥补地铁运营亏损

　　作为国内最大的经济中心，近些年来上海的土地资源日益紧缺。为此，上海2014年3月出台了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，明确提出：鼓励土地立体开发和复合利用。……推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用。同时，为进一步贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》精神，创新土地集约利用方式，提升土地集约利用水平，拓展提升城市功能，转型公共交通可持续发展模式，2014年4 月17日，上海市发改委和规土局联合颁布了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》，明确规定了轨交场站综合开发的规划编制、开发原则、开发方式等，为指导上海市今后轨交场站综合开发提供了政策依据。同时，由于地铁日常运营成本较高，靠票务等日常收入已无法弥补运营亏损，因此，大力推进轨交物业综合开发，通过物业综合开发收益弥补地铁运营亏损，一方面能够减轻运营部门的负担，另一方面也能促进轨交的稳定发展。

　　(2)土地政策：由招拍挂改为可协议出让

　　在土地招拍挂制度的实施前，轨交基地仅仅作为纯市政交通设施用地，土地多以市政划拨形式获得;随着土地招拍挂制度的实施，轨交车辆基地物业综合开发，是属于经营性用地，按照当前的土地制度，采取市场化的招拍挂的形式进行。但在《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》中明确：在明确规划和形成“净地”或“上盖”后，可以以协议出让方式，出让给综合开发主体。用于车站、轨道部分的土地，按照划拔土地方式管理;用于经营性开发的部分，按规划建设轨道交通前的市场评估地价收取。这打破了过去土地出让必须通过招拍挂的方式，对锁定开发主体、确保轨道交通安全运营、降低沟通成本、提高综合开发效率具有积极的推动作用。

　　(3)规划政策：两规合一，提升轨交建设主体在规划的参与度

　　在《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》中要求，加强规划控制，通过编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划，明确各场站的开发类型。由于车辆基地综合开发的特殊性，要求综合开发专项规划要先于车辆基地建设，因此，规划先导是车辆基地综合开发顺利和成功进行的保障。政策创新后，通过编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划，这其中就实现了“两规合一”，避免了之前综合开发规划要不断修改、调整的繁琐。

　　《意见》指出，提高审批效率，在详细规划层面实行轨道交通车辆基地综合开发利用规划编制“承诺制”管理方式，由轨道交通建设主体牵头、会同所在区县政府开展相关工作，各部门紧密协同，经综合专家、相关部门(工程安全、交通、消防、环保、卫生等)意见书面同意后，形成方案报送审批。该政策明确详细规划由轨道交通建设主体牵头，这就避免了综合开发规划和控制性详细规划的冲突，减少了规划层面的沟通时间和成本。

　　(4)开发模式：自主或引入社会投资主体参与开发

　　针对开发模式，在《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》中明确，轨道交通车辆基地综合开发利用以轨道交通建设主体为主，轨道交通车站综合开发利用以相关区(县)国资公司为主，鼓励轨道交通建设主体与相关市、区(县)国资公司组成综合开发主体。综合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让;如引入社会投资主体参与开发的，轨道交通场站建设用地使用权以招拍挂方式公开出让。轨道交通场站建设用地成本和耕地占补平衡等相关费用，以及经营性“上盖”建设成本，纳入综合开发土地成本。可见，上海的轨交场站综合开发模式也趋于多样化，比较灵活。

　　2、上海轨交场站综合开发政策中存在问题及建议

　　由于处在探索与尝试阶段，上海轨交场站综合开发项目大多仍为规划设计方案，少数处于施工建设阶段，当前上海轨交场站综合开发面临最大的瓶颈就是相关配套政策的缺失或者不明确，比如土地政策上应该更多考虑轨交建设主体的利益，轨交物业综合开发的规划设计主体不明确，各项建设专业技术审批指标不明晰等等。

　　(1)协议出让土地存在合作方式的限制，应不断加以完善

　　在《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》中指出：在明确规划和形成“净地”或“上盖”后，可以以协议出让方式，出让给综合开发主体。然而按照上海市规土局的意见，若协议获取土地，不可以通过股权转让方式合作。从上海轨交建设主体的情况来看，由于定位为一级半开发商，对项目的二级开发是引入知名品牌房企进行合作开发。借鉴香港、深圳等先进经验，结合轨交建设主体的实践经验，综合比较在建工程转让、股权合作、借资入股、增资扩股、代建模式等八种合作模式后，得出股权合作模式是最好的合作方式之一，税费水平低、操作经验丰富、双方受益风险共担。如果对协议获取的土地限制股权合作的模式，政策的效用将大大降低，起不到促进车辆基地土地综合开发的效果。因此，建议今后对该政策不断完善，如出台针对协议出让的土地不限制合作方式的相关政策。

　　此外，由于上海轨交车辆基地土地面积相对较大，平均每个基地面积可达50公顷左右，不少基地的综合开发也难以一次性短期完成，分期、分割开发才能更好的落实方案、提升开发收益和打造高品质的物业。在轨交建设主体获取车辆基地土地开发权之后，建议在政策上可以允许将土地进行分期、分割开发，引入不同的知名开发企业，共同将车辆基地综合开发做好。

　　(2)前期综合开发规划主体不明，需要明确规划设计主体及权责

　　目前上海尚缺乏对轨交物业综合开发在地区控详修编、规划用地指标等方面的优惠政策，特别是轨交场站综合开发的专项规划，没有明确的规划主体，具体规划指标也不明确。从规划设计角度来讲，规划设计的主体缺失以及责任不明确，土地所在区域的规划主管部门，不负责具体项目的规划设计，而同时限定出让土地规划指标，又需要规划设计方案，这就造成一个两难的困境，谁来负责项目的规划设计?正是这种不合理性导致地铁停车场站建设和上盖物业综合开发的时序关系严重不协调，造成在实际过程中出现完全以地铁建设先行为主，综合开发严重滞后，整体协调性差的局面。因此需要出台相关规划政策，明确轨交场站综合开发规划主体及规划指标，对于规划中参与各方的权责也要进一步明晰。

　　(3)建设审批专业技术标准缺失，应出台相应建设规范

　　由于轨交场站综合开发在国内是新型事物，且不同于一般的房地产开发，在建筑设计、结构安全、消防设置、交通布局、卫生防疫、绿化要求等多方面有特殊性的要求。但目前国内尚没有专门针对轨交场站综合开发建设的专业技术标准，也正是由于这些技术标准的缺失，导致轨交场站综合开发建设困难重重，进展缓慢。虽然 2013年以来，上海市政府积极组织相关部门推进轨交上盖物业综合开发各项政策的研究拟定，也在轨交车辆基地上盖管理方面形成了初步的意见和指导原则，但仍未正式推出。希望政府能加快制定轨交场站综合开发的相关建设标准，明确具体的技术指标，以便为轨交场站的综合开发建设提供指导。

　　3深圳轨交场站综合开发的主要政策分析

　　深圳市面积为 1953 平方公里，2012年人口已超1200万人，人口密度全国最大，土地资源尤为紧张，面临严峻的交通、土地和人口压力，加上毗邻香港，较早就认识到地铁建设中捆绑物业开发能实现“公共交通和城市结构优化”双重目标。因此，深圳轨交物业综合开发的实践在国内走在前列，目前深圳地铁上盖物业已达600万平方米，在土地制度和投融资模式均进行了创新。

　　1、深圳轨道交通场站综合开发政策分析

　　(1)政策背景：物业综合开发收益弥补地铁建设资金

　　深圳市在轨交物业综合开发的相关政策制定上走在了国内各城市的前列，早在深圳地铁1号线在规划审批时，深圳市就为物业综合开发起草了地方性规章，2001年地铁开始动工当年，深圳市通过了《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》，意图促进地铁沿线物业开发。该《规定》中，第39条明确 “地铁公司对经批准取得的地铁沿线规划用地享有土地综合开发权和物业管理权。综合开发的土地地价，按未建地铁时的地价核定出让给地铁公司开发。综合开发的土地地价款，按先开发后上缴原则，根据开发进度分期缴纳。地铁公司进行地铁沿线土地综合开发所获得的收益，应全部用于地铁建设”。

　　2010 年，深圳市政府为进一步推行地铁上盖物业开发建设，在《深圳市轨道交通条例(征求意见稿)》中规定：“经市政府批准，轨道交通运营单位可以利用轨道交通设施进行综合开发和运营，即采取‘地铁+物业’开发模式。”该条例授予轨道建设单位地铁沿线土地及地铁上盖物业的综合开发权。借鉴港铁等商业运营模式，给予轨道交通建设运营单位土地综合开发权，集约使用地铁沿线土地资源，在地铁沿线因地制宜兴建住宅、写字楼或商场，是有效支撑地铁开发与运营、减轻财政补贴压力的一种行之有效的地铁综合开发模式。同时，《条例》中明确了轨交物业综合开发的原则、开发方式、范围、综合开发利用规划、土地使用权出让方式和价格等等，这在国内城市中也处于领先地位。

　　(2)土地政策：土地使用权作价出资

　　为了在现有政策环境下积极推行地铁上盖物业的开发建设，深圳市在土地政策方面也做出了积极的探索和尝试。

　　在 2012年之前，深圳实行的是设定定向条件的公开招拍挂方式、按建地铁前锁定地价、先开发后上缴的轨交物业土地出让政策。如2010年的《深圳市轨道交通条例》第39条规定：综合开发的土地地价，按未建轨道交通时的地价核定出让给轨道交通运营单位开发。综合开发的土地地价款，按先开发后上缴原则，根据开发进度分期缴纳;对车辆段上盖，属土地第二次利用的，免征地价或先征后还。

　　2012 年底以来，深圳市针对土地出让方式进行了创新和制度改革，把土地作为一种资产，直接注入到地铁公司，直接协议出让。如2013年3月深圳市政府常务会议纪要(五届七十九次)，同意公司以土地作价出资方式获得横岗车辆段上盖项目、深湾站上盖项目、前海交通枢纽上盖项目等三块土地，用地面积共37.96公顷，计容建面201.9万平方米。为此，2013年5月，深圳市人民政府办公厅出台《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，确定国有土地使用权作价出资在市地铁集团有限公司、市机场(集团)有限公司、市特区建设发展集团有限公司先行先试。

　　“作价出资”合同是由市规土委、国资委和地铁公司三方签定。市规土委负责用地的出让和将来房地产开发方面的监管，国资委管土地获取之后国有资产怎么开发经营，但开发方式不限，合作开发、自主开发均可。深圳地铁从三期开始，市政府给出了极大的优惠政策，大约有接近800万平方米土地会拿来作为整个三期建设的资金平衡。

　　深圳“地铁+物业”的投融资模式，是在政府政策支持下，将地铁企业优化规划出的上盖物业和沿线白地开发资源，通过合法程序赋予地铁企业开发权，由地铁企业进行市场化运作，实现地铁沿线巨大的外部效益的部分内部化，由此构建地铁企业盈利模式，并以此支持构建并实施市场化运作的投融资模式。即通过政府注入配套融资资源(土地)，深圳地铁集团经市场化融资解决地铁建设资金，再通过土地资源开发收益偿还借款。

　　(3)规划政策：明确由轨交运营单位牵头编制

　　《深圳市轨道交通条例》明确轨交物业综合开发利用规划的编制主体。由轨道交通运营单位根据规划地政管理的有关规定组织编制轨道交通沿线特定区域的土地(包括地下及地上空间)综合开发利用规划，报市规划国土部门批准并办理土地使用权出让手续后，组织分期实施。深圳对于轨交物业综合开发利用规划主体的明确，有助于规划更好地制定和出台，同时也有助于明确规划中的各方职责，为轨交物业综合开发项目的整体顺利推进奠定基础。

　　(4)开发模式：以合作开发为主

　　一直以来深圳地铁上盖物业考虑还是以合作开发为主，自主开发只占很少的比例，而且是相对简单的部分。合作开发模式又分别采用了法人型合作模式和非法人型合作模式，前者是指深圳地铁公司与合作方通过项目公司开展合作，后者则包括深圳地铁公司与合作方通过签订共享利润共担风险的合作协议或者委托开发等多种方式进行合作开发。大部分地铁上盖物业项目，深圳地铁公司均选择与开发商进行合作开发，至于具体合作方式则各有不同，如塘朗上盖物业项目通过项目公司开展合作，横岗上盖物业项目则通过协议的方式进行合作，而前海上盖物业项目采用委托开发方式进行合作。仅体量较小的项目，例如深圳地铁深大站的上盖物业项目，才选择单独开发。

　　2、深圳轨交场站综合开发政策中存在问题及建议

　　(1)轨交综合开发政策缺失，应制定出台完整的规范性指导意见

　　从深圳轨交物业综合开发的历程来看，虽然其无论是开发规模以及政策创新等方面都走在了全国其他城市的前列，“地铁+物业”开发模式也逐步成熟。但从政策和制度层面看，深圳到目前为止针对轨交物业综合开发并未制定一套规范的、成体系的政策或制度，只是针对综合开发中的土地使用权转让专门出台了相关政策，作为深圳轨交物业综合开发的指导性文件。深圳轨交物业综合开发总体上还是采取一事一议的方式，虽然较为灵活，但也缺乏规范性，特别是针对轨交综合开发中的技术标准等关键环节，需要出台相关的指导性意见，以逐步达到规范统一，也有利于促进未来轨交综合开发的系统化。

　　(2)开发模式易受市场风险制约，应积极出台保障性政策

　　物业开发是轨道交通投融资平台运作的前提和基础，虽然深圳的土地作价出资方式对于地铁公司建设资金的平衡带来了较大帮助，但目前配置给深圳地铁的土地资源项目地价及开发收益仍然不足，资源配置缺口较大。另外，由于国家房地产调控政策的实施，房地产市场在经过前一时期的非理性暴涨后，逐步趋于理性。虽然今年以来，随着房地产调控政策的逐步放松，市场开始企稳，特别是深圳近期的房价已经领涨全国其他城市，但断言深圳房地产市场将继续升温还为时过早，房价增长较快也会增加一定的市场风险，其未来走向仍然存在不确定性。由于“地铁+物业”这种单一的资金平衡模式，可能会受房地产市场的波动影响，因此针对这一开发模式，应该制定和出台相关保障性政策，同时也要积极创新更多的建设模式、这些都是当前值得研究和考虑的问题。

　　(3)投融资压力较大，市场化融资尚需出台扶持政策

　　轨道交通运营因投资规模大、公益性票价难以覆盖运营成本等特征，出现巨额亏损难以避免。由于深圳轨交物业综合开发借鉴了香港的经验，但香港地铁80%的利润来自于物业，深圳地铁则受法律环境、资金环境、税收环境等影响，无法完全按照香港模式运营。而且，目前深圳政府关于支持轨道交通企业市场化运作的相关扶持政策，如资产折旧、融资利息、电价优惠等政策也尚未明确，这些都对轨道交通建设和运营的可持续发展造成较大的挑战。因此，地方政府应该积极出台相应的配套或优惠政策，有助于解决轨交建设运营的可持续发展问题。

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