韩国PPP的立法与模式变迁

发布日期：2015-08-31来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 韩国作为亚洲少数几个拥有较为完善PPP立法的国家，历经十余年的变迁，PPP法案几经修订，形成了独具特色的韩国PPP法律体系。

　　 20世纪90年代，韩国PPP以BOT模式为主，运用于交通基础设施领域;2005年开始学习英日经验并修订“PPP法案”，引入BTL模式，扩大民间资本进入领域。时至今日，中国PPP立法正酣，韩国经验在一定程度上值得中国学习。然而，学界目前对韩国PPP法案重视程度和了解程度并不深入。为了弥补国内对韩国PPP 法律及实践了解知之甚少的缺陷，本文立足于公私基础设施投资管理中心(PIMAC)公开的数据和资料，力求对韩国PPP制度进行系统的梳理和介绍。

　　 公私基础设施投资管理中心(PIMAC)乃1998年根据韩国PPP法案第23-1条设立，最初名为“韩国私人基础设施投资中心”(Private Infrastructure Investment Center of Korea, PICOK)，负责韩国所有与PPP相关的工作。2005年随着韩国PPP法案的修订，该中心更名为“韩国公私基础设施投资管理中心”(Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea, PIMAC)，隶属于韩国发展部，成为韩国唯一一个负责公私合作基础设施投资的公共组织。

　　 韩国PPP立法变迁

　　 韩国于1994年颁布首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》(Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment. Act No.4773)。在此之前，韩国政府主要依据《公路法》、《港口法》等与基础设施相关部门的法律法规来规范民间资本介入。由于缺乏统一法律制度的保障，韩国民间资本进入基础设施领域的意愿并不强烈，1991年仅为2000亿左右韩元。在受1997年亚洲金融危机的影响后，韩国经济遭到极大创伤，政府资金急剧减少，投资能力下降，政府遂于1998年修订PPP法案，更名为《基础设施公私伙伴关系法》(Act on Private Investment inInfrastructure ,Act No.5624)，确定了该法案的优先效力，废除一些对私人资本的限制，促进私人资本在韩国城镇化中发挥更大的作用。2005年韩国第三次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》( Act on Private Participation inInfrastructure, Act No 7386)。

　　 最初，韩国PPP项目主要集中在交通基础设施领域，但在2005年PPP法案修改之后，PPP项目的潜在规模已经覆盖到所有与人们日常生活紧密相关的基础设施，例如，学校、医疗设备、文娱和体育中心以及公共住房。依据PPP法案及其执行条例，PPP项目符合条件的基础设施类型有16个领域共计48种。

　　 此外，韩国的PPP依据发起者的类别主要分为两种类型，分别为“政府立项招标项目”(Solicited Projects)和“企业主动建议型”( Unsolicited Projects)。前者“政府立项招标项目”是指由政府发现潜在的PPP项目并且主动寻找特许经营者，后者“企业主动建议项目”是指企业可以向政府提议开发那些有较高市场需求却因为政府预算限制而被搁置的项目。

　　 韩国PPP模式变迁：从BTO到BTL

　　 在 1994年韩国PPP法刚出台时，政府明确界定了BTO、BOT和BOO三种模式，并规定交通、供水等10个重要领域必须采用BTO模式，对燃气、公交等 18个次要或经营性强的领域可以使用BOT和BOO模式。这种限制导致韩国1994年PPP项目遭到冷遇，在政府于1994年公布的452个项目中，只有不到三分之一的项目得到私人参与，顺利完成的更在少数。1998年韩国PPP法修改后，废除了在某些领域强制使用BTO模式的规定，2005韩国PPP法案第三次修改后开始引入BTL模式。此后，韩国的PPP项目逐渐增加。

　　 (一)BTO(Build–Transfer–Own)模式。

　　 韩国作为亚洲少数几个拥有较为完善PPP立法的国家，历经十余年的变迁，PPP法案几经修订，形成了独具特色的韩国PPP法律体系。

　　 20世纪90年代，韩国PPP以BOT模式为主，运用于交通基础设施领域;2005年开始学习英日经验并修订“PPP法案”，引入BTL模式，扩大民间资本进入领域。时至今日，中国PPP立法正酣，韩国经验在一定程度上值得中国学习。然而，学界目前对韩国PPP法案重视程度和了解程度并不深入。为了弥补国内对韩国PPP 法律及实践了解知之甚少的缺陷，本文立足于公私基础设施投资管理中心(PIMAC)公开的数据和资料，力求对韩国PPP制度进行系统的梳理和介绍。

　　 公私基础设施投资管理中心(PIMAC)乃1998年根据韩国PPP法案第23-1条设立，最初名为“韩国私人基础设施投资中心”(Private Infrastructure Investment Center of Korea, PICOK)，负责韩国所有与PPP相关的工作。2005年随着韩国PPP法案的修订，该中心更名为“韩国公私基础设施投资管理中心”(Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea, PIMAC)，隶属于韩国发展部，成为韩国唯一一个负责公私合作基础设施投资的公共组织。

　　 　　韩国PPP立法变迁

　　 韩国于1994年颁布首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》(Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment. Act No.4773)。在此之前，韩国政府主要依据《公路法》、《港口法》等与基础设施相关部门的法律法规来规范民间资本介入。由于缺乏统一法律制度的保障，韩国民间资本进入基础设施领域的意愿并不强烈，1991年仅为2000亿左右韩元。在受1997年亚洲金融危机的影响后，韩国经济遭到极大创伤，政府资金急剧减少，投资能力下降，政府遂于1998年修订PPP法案，更名为《基础设施公私伙伴关系法》(Act on Private Investment inInfrastructure ,Act No.5624)，确定了该法案的优先效力，废除一些对私人资本的限制，促进私人资本在韩国城镇化中发挥更大的作用。2005年韩国第三次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》( Act on Private Participation inInfrastructure, Act No 7386)。

　　 最初，韩国PPP项目主要集中在交通基础设施领域，但在2005年PPP法案修改之后，PPP项目的潜在规模已经覆盖到所有与人们日常生活紧密相关的基础设施，例如，学校、医疗设备、文娱和体育中心以及公共住房。依据PPP法案及其执行条例，PPP项目符合条件的基础设施类型有16个领域共计48种。

　　 此外，韩国的PPP依据发起者的类别主要分为两种类型，分别为“政府立项招标项目”(Solicited Projects)和“企业主动建议型”( Unsolicited Projects)。前者“政府立项招标项目”是指由政府发现潜在的PPP项目并且主动寻找特许经营者，后者“企业主动建议项目”是指企业可以向政府提议开发那些有较高市场需求却因为政府预算限制而被搁置的项目。

　　 　　韩国PPP模式变迁：从BTO到BTL

　　 在 1994年韩国PPP法刚出台时，政府明确界定了BTO、BOT和BOO三种模式，并规定交通、供水等10个重要领域必须采用BTO模式，对燃气、公交等 18个次要或经营性强的领域可以使用BOT和BOO模式。这种限制导致韩国1994年PPP项目遭到冷遇，在政府于1994年公布的452个项目中，只有不到三分之一的项目得到私人参与，顺利完成的更在少数。1998年韩国PPP法修改后，废除了在某些领域强制使用BTO模式的规定，2005韩国PPP法案第三次修改后开始引入BTL模式。此后，韩国的PPP项目逐渐增加。

　　 (一)BTO(Build–Transfer–Own)模式。

　　 对于BTO(Build–Transfer–Own)项目，私人投资者通过向使用者收费以收回投资成本并获得合理的报酬。当项目建设完工后，项目的所有权将会转移至政府部门，特许经营者拥有运营设施的权力并获得投资回报。该模式适合运用于道路、轨道、海港等项目之中，项目风险较高，投资回报率也相对较高。

　　 (二)BTL(Build-Transfer-Lease)模式。

　　 对于BTL(Build-Transfer-Lease)项目，私人部门通过获取中央政府或地方政府的支付金额来收回投资成本。在项目完成之后，设施的所有权转移至政府。特许经营者被赋予运营的权力，并在确定时间段内依据绩效从政府处获得报酬(租金和执行成本)。该模式适用于学校、住房、污水管道等项目，项目风险较低，回报率也相对较低。

　　 对于BTO(Build–Transfer–Own)项目，私人投资者通过向使用者收费以收回投资成本并获得合理的报酬。当项目建设完工后，项目的所有权将会转移至政府部门，特许经营者拥有运营设施的权力并获得投资回报。该模式适合运用于道路、轨道、海港等项目之中，项目风险较高，投资回报率也相对较高。

　　 (二)BTL(Build-Transfer-Lease)模式。

　　 对于BTL(Build-Transfer-Lease)项目，私人部门通过获取中央政府或地方政府的支付金额来收回投资成本。在项目完成之后，设施的所有权转移至政府。特许经营者被赋予运营的权力，并在确定时间段内依据绩效从政府处获得报酬(租金和执行成本)。该模式适用于学校、住房、污水管道等项目，项目风险较低，回报率也相对较低。

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