PPP模式下的市政道路建设

发布日期：2015-08-05来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 来源：三人行PPP结构设计研究院

　　 任何一个城市的生存与发展很大程度上依赖于为促进各种社会活动而建设的基础设施。一般意义的基础设施包括能源设施、给排水设施、交通设施、通信设施、环境设施、防灾设施等。基础设施中的交通设施通常又分为对外交通设施(如航空、铁路、高速公路)和对内交通设施(如城市道路、桥梁、隧道、轨道交通等)。

　　 国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)(以下简称“36号文”)提出，“城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于……稳步推进新型城镇化……具有重要作用”，然而“我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。”对基础设施建设中如此重要的领域，36号文明确要加强“城市道路、桥梁建设改造”。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》亦明确要“加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给”，并提出“优先发展城市公共交通”的要求。

　　 什么是市政道路?市政道路又可称为城市道路，国务院《城市道路管理条例》第2条规定，“城市道路是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”本文所使用的市政道路概念是广义概念，指道路、桥梁、下穿隧道等以及相应的附属设施。

　　 对于像是市政道路这样没有收益，或者有部分维护收益的市政基础设施项目来说，其通常由政府投资、建设，建成之后免费提供给社会公众使用，政府市政部门还需要负责道路的管理与维护。本文通过分析市政道路的属性、现行的建设模式、建设模式的创新等相关内容，试图回答以下几个问题：为什么市政道路不像高速公路那样设立收费机制，而是向社会公众免费提供?以往的市政道路是如何建设的?如何创新市政道路的建设模式?PPP模式下的市政道路如何建设?

　　 一、市政道路的公共物品属性

　　 本部分尝试从理论角度回答第一个问题：为什么市政道路不像高速公路那样设立收费机制，而是向社会公众免费提供?答案在于市政道路具有公共物品属性。

　　 公共物品指的是由政府主导提供，由整个社会共同享有或受益，但受益者不需要按照市场方式承担费用或支付对价的物品。诚如美国经济学家保罗·萨缪尔逊所定义的公共物品那样，“公共物品是每个人消费该产品均不会导致他人消费减少的物品”。公共物品的特征主要表现为效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性。

　　 市政道路正是这样一种由政府主导提供且整个社会免费使用的公共产品。对于社会公众而言，使用市政道路是一种共同受益的行为，在效用上无法根据使用者的不同而进行分割;其次，某一个体使用市政道路，不会影响其他个体同时使用，即使用市政公路的过程中不会形成类似私人物品提供过程中的竞争关系;最后，某一个体使用市政道路，不能限制或者排除其他个体同时使用该道路，即所谓“受益的非排他性”。这也决定了通过收费管理社会公众使用市政道路的方式不具可行性，因为从技术上很难将不付费的市政道路使用者排除在受益范围以外。

　　 二、市政道路建设的几种现行模式

　　 1、政府财政直接投资、建设市政道路的模式

　　 由于市政道路的公共物品属性及受益的非排他性特征，决定了政府需要将市政道路作为公共物品，按照“全额投资、垄断经营、财政补贴亏损”的模式进行投资、建设、管理和维护。

　　 在“土地财政”时代，地方政府通过“土地出让收入”和“土地抵押借款”相结合的“土地融资”模式为包括市政道路建设在内的城市基础设施建设提供充裕的资金来源。但随着国家逐步推进土地制度改革，出现“土地财政”难以为继的情况下，市政道路等城市基础设施建设的直接投资、建设让地方政府陷入“捉襟见肘”的尴尬局面。

　　 2、BT(建设-移交)模式

　　 对于没有收益来源的市政道路建设以往一般采用的是BT(建设-移交)模式，即政府与社会投资人签订BT协议，约定由社会投资人对市政道路进行投资建设，建成之后由政府对市政道路进行回购，并向社会投资人支付金额(项目总投资+合理回报)的一种建设模式。

　　 市政道路中的桥梁采用BT模式进行建设的具体例子是盐城大桥。江苏省盐城市为改善市区南北向交通状况，决定拆除原城北大桥，建设新的盐城大桥;建设内容包括：旧桥拆除、便桥搭建以及新桥建设，总投资为4000万元。

　　 采用BT模式进行市政道路建设的优点在于社会投资人通过代建的方式容易实现“短、平、快”式的投资目标，其短期内能够收回投资资金和合理回报也极大的刺激社会投资人的建设积极性。缺点在于BT模式引发地方政府“债台高筑”，而采用BT模式代建的市政道路也常暴露出各种工程质量问题。

　　 3、BT 演变的BOT补贴模式

　　 对于很多被江河自然分割成数个部分的城市来说，市政道路的建设除了遇水搭桥以外，还可建设过江隧道。相比桥梁而言，过江隧道的施工期更长，隧道工程项目的技术难度和质量要求更高，且投资规模和风险更大。采用BT模式对政府和社会投资方均存在不确定各种不确定的因素，因此在BT 模式基础之上演变的BOT补贴模式“应运而生”。

　　 所谓的BOT补贴模式指的是政府与社会投资人在市政道路的过江隧道建设过程中签订BOT合同并采用BOT模式， 由社会投资人负责投资、建设、管理、运营维护及移交，在市政道路建设无法产生现金流的情况之下，由政府承诺每年向社会投资人支付等额补贴作为投资回报，在约定的建设、运营期限到期后，由社会投资人向政府移交过江隧道的建设模式。

　　 市政道路中的过江隧道采用BOT补贴模式进行建设的具体例子是杭州市庆春路过江隧道。该隧道建成后将穿过钱塘江连接杭州未来的行政中心——钱江新城和对岸的萧山区钱江世纪城，工程概算投资为20.96亿元，BOT合同约定庆春路过江隧道的建设期是3年，运营期是20年。

　　 该模式的优点在于项目投资人过组建项目公司能够有效隔离和控制项目风险，同时通过设置运营和维护的环节，有效的在政府与项目投资人之间实现项目风险合理分配。该模式的缺点在于，尽管设置了较长期限的经营期，但是政府每年支付等额专营补贴的方式无法掩盖其“加长版BT模式”的本质特征。

　　 三、市政道路建设模式的创新

　　 无论是地方政府直接投资、建设，还是通过BT模式，或“加长版BT模式”建设市政道路，当下都将遇到不小的阻力。因此在市政道路亟需建设、城市基础设施亟需完善的情势下，创新市政道路的建设模式显得尤为关键。

　　 1、市政道路建设捆绑沿线土地TOD开发的模式

　　 TOD 模式即以公共交通为导向的发展模式，指的是以城市轨道交通和公交、巴士干线的站点为中心，以400-800米为半径建立广场或其他公共设施，实现工作、商业、文化、居住等为一体的发展模式。通常由于公共交通具有固定的路线和一定的间距，因此在公共交通的沿线及公交站点周边开发和利用土地具有合理性基础。

　　 由于市政道路的公共物品属性及受益的非排他性特征，大多数的市政道路项目通常基本不具备收费条件，项目自身也无法产生现金收入。因此对于像这种公共属性的市政项目，参照轨道交通站点TOD土地开发的方式，通过捆绑具有经营性的沿线土地TOD开发模式，实现投资与收益的平衡。

　　 大致思路是，政府授权实施机构依据市政道路建设选择社会投资人，通过协议的形式确定各方权利、义务、期限等相关内容，由社会投资人对市政道路进行投资、建设、运营、维护;同时政府通过对由社会投资人在建的市政公路的沿线土地进行一、二级综合开发，通过沿线土地综合开发的收益用以平衡市政道路建设中社会投资人的投资与合理回报，实现公益性项目捆绑经营性项目的目标。

　　 TOD 模式在轨道交通建设中得到广泛应用，市政道路建设捆绑沿线土地综合开发的做法目前较少。但是这种捆绑模式能够达到一举多得的效果：既能建设市政道路，又能对市政道路沿线的土地进行综合开发，同时可以实现社会投资人的投资和合理回报，很大程度上还能缓解政府对市政道路建设的即期投入压力。

　　 2、市政道路建设的PPP模式

　　 财政部、国家发改委等四部门于2012年12月联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)(以下简称“463号文”)，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”。

　　 在地方政府采用BT模式进行市政基础设施建设被“叫停”的情况下，没有收费基础的非经营性基础设施和公共服务项目如何建设已成为地方政府头疼的难题。因此随着国务院、财政部、国家发改委的大力推介，PPP模式开始进入大众视线。

　　 PPP 模式即政府与社会资本合作模式，指政府和社会资本在基础设施与公用事业领域，基于合同的形式建立平等、长期的合作关系，通过设立项目公司(SPV)并利用市场机制合理分配利润和共同防范风险，高效优质地向社会提供公共服务、公共产品的模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)(以下简称“76号文”)明确指出：“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。”

　　 (1)PPP模式下社会资本的投资回报来源

　　 财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)(以下简称“113号文”)规定，在PPP项目中“社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式，”其中政府付费是指“由政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费”。

　　 财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)(以下简称“156号文”)对此进一步明确，“政府付费是指由政府直接付费购买公共产品和服务。……在政府付费机制下，政府通常会根据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费”。其中，“可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，通常与项目的设施容量或服务能力相关。使用量付费是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。绩效付费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费”。政府和社会资本可以在项目合同中约定绩效标准，根据项目公司的绩效表现进行绩效奖励或者惩罚。

　　 (2)PPP项目的分类及相应的付费机制

　　 根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)(以下简称“2724号文”)对PPP项目的分类，PPP项目可以分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目：

　　 ①经营性项目是指“具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目”。经营性项目的付费机制主要以使用者付费为主。

　　 ②准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源的项目”。准经营性项目的付费机制由使用者付费加上政府补贴组成。

　　 ③非经营性项目，又称为公益性项目，是指“缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本的项目”。非经营性项目可通过政府购买服务的方式，建立政府依照项目的可用性、使用量或绩效其中一个或多个要素进行付费的付费机制。

　　 (3)采用PPP模式建设市政道路

　　 诚如76号文所指出的PPP实质是政府购买服务，因此像市政道路这样不具备收费基础的市政项目，在其建设过程中采用PPP模式进行政府购买服务是建设模式的一大创新。具体来说，市政道路项目属于PPP项目分类中的非经营性项目，缺乏使用者付费的基础，因此需要通过政府购买服务的方式，依靠政府付费的机制进行投资成本的回收。

　　 四、案例：安庆外环北路PPP模式

　　 目前采用PPP模式进行市政道路建设的成功案例是安徽省安庆市外环北路PPP项目。该路段位于安庆市东北部，是中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北-东南城区的主要干道，全长14.9公里，总投资19.76亿元。项目采用DBFOT的运作模式，合作期限为13年，其中建设期2年，运营期11年，社会资本承担本项目的优化设计、投融资、建设、运营、维护。

　　 由于市政道路是没有使用者付费的非经营性项目，因此该项目采用“政府付费”的回报机制，即“基于可用性的绩效合同方式，双方设置明确且可量化的绩效指标，将可用性付费和可用性资产挂钩，将运营绩效付费与运营维护成果挂钩，由政府向项目公司购买本项目可用性(符合验收标准的公共产品)以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，简而言之，政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运营维护绩效服务费;同时安庆市人大常委会通过决议，将政府的付费义务纳入跨年度的财政预算，这为政府方的履约提供保障。

　　 五、结语：市政道路建设的新“引擎”

　　 在“土地财政”难以为继、BT模式又被叫停的情况下，市政道路建设如何继续推进已经成为城市基础设施建设亟需着手解决的问题。正所谓“要致富，先修路”，市政道路的建设需要在以往的成功经验与失败教训的基础之上探寻新的模式。

　　 PPP 模式并非单独为市政道路建设打造的新模式。但采用PPP模式既可以解决地方政府在市政道路建设中即期投入建设资金的压力，同时又可通过政府付费的形式确保社会资本能够获取合理的投资收益;通过设计可用性、使用量及绩效等考核指标以及奖惩机制，既能保证市政道路的建设质量，又可调动社会资本高效优质建设市政道路的积极性。对于以后采用PPP模式建设的市政道路项目，需要进一步明确的问题是政府在建设过程购买什么服务以及如何购买，让PPP模式真正在市政道路建设中发挥作用，成为推动市政道路建设的新“引擎”!

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