PPP短板：公共部门的能力建设

发布日期：2015-06-10来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　如今在中国，PPP(Public Private Partnerships政府和社会资本合作)已经是个无需写出英文全称和中文解释的“明星缩写”了。在网络搜索结果中，甚至很难找到其他释义的页面—— 要知道两年前的搜索结果还是“购买力平价(Purchasing Power Parity)”的天下。但冷静下来，我们更应该认真思考，PPP能否在我国长久地发展下去，或者说如何创造一个能够保证PPP持续健康发展的环境基础。

　　能力短板

　　亚洲开发银行在2011年委托的一项关于PPP模式在基础设施领域运用环境的研究，对包括中国在内的11个亚太地区发展中国家(其他国家还包括孟加拉国、印度、印度尼西亚、哈萨克斯坦、蒙古、巴基斯坦、菲律宾、巴布亚新几内亚、泰国、越南)、4个标杆国家(澳大利亚、日本、韩国和英国)和印度的古吉拉特邦共16个国家和地区进行了国际比较。比较主要在衡量基础设施PPP项目长期可持续性的六项能力指标中进行，中国在反映PPP项目经验的两个指标中排名靠前，在与投融资环境相关的两个指标中排名中等，而在与公共部门能力相关的两个指标中排名靠后。

　　除在上述公共部门能力间的横向比较中居于人后外，中国还长期存在着公共部门(Public Sector)与私营部门(Private Sector)能力不对等的现象。如果以1984年深圳沙角B电厂BOT项目作为我国现代意义上首次PPP模式应用的话，公共部门与私营部门间的能力不对等已存在了三十多年。在此期间，私营部门受到市场机制的约束和激励，不断通过自我驱动实现创新和进步，而公共部门则在传统体制机制的束缚下缓步慢行。在很多案例中，我们发现这种能力上的不对等往往发生自PPP项目的识别阶段和准备阶段，而逐步凸显于项目的采购和实施阶段。PPP项目交易中，第三方专业机构更多情况下担任政府方顾问，也从侧面印证了这种能力不对等的存在。

　　尽管我国PPP事业在近一年多的时间里取得了长足的进步，四年前的国际比较研究已有些时效性不足，PPP“婚姻论”的推广也使“夫妻”间能力平等才能合作长久的观念获得了广泛认同。但根据笔者在PPP实践中观察到的情况，公共部门能力仍然是当前阶段制约我国PPP可持续发展的短板。

　　宏观风向

　　做好公共部门PPP能力建设，需要将制度能力建设和机构能力建设有机结合。这涉及宏观的公共部门边界问题、中观的配套法律法规，以及微观的专门管理机构等一系列制度设计和机构安排。

　　宏观层面，公共部门边界是公共部门治理方式的具体体现，是一国政府信奉并推行的指导其施政原则和社会经济资源配置的根本理念，决定了PPP模式是否拥有生存和发展的土壤，属于公共部门能力建设的最上层建筑。

　　公共部门边界通常体现为“全能政府”主义和“有限政府”主义倾向。“全能政府”主义又称“大政府、小社会”主义，“有限政府”主义又称“小政府、大社会”主义，这里的“大”和“小”是指公共部门与私营部门在参与公共事务时力量、规模、深度、强度等方面的相对大小。十八届三中全会提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，在曲折探索和左右彷徨中逐渐明确和坚定了“有限政府”的方向。

　　最终，我国能否造就一个“大社会”，以及“大社会”是否能够带来超越“全能政府”的社会发展效益，取决于与“大社会”对应的“小政府”是否是个“小而美”、“小而能”的政府。即政府能否在“由大变小”的转型过程中，顺利解决“全能政府”时期的痼疾，实现“政绩导向”向“社会绩效导向”政府转变，打造“小而不弱”的“有限政府”。

　　中观锥状

　　中观层面，与PPP模式推广运用相配套的法律法规体系，是公共部门能力建设的关键支撑框架，决定了PPP模式能否在统一的规范和管制下运转。2014年以前，建立和完善关于PPP的法律法规体系一直是业界公认的亟需解决的PPP顶层设计问题。彼时，《市政公用事业特许经营管理办法》作为仅有的针对PPP(当时称为特许经营，且局限于市政公用事业)的部门规章独木难支，地方政府参照该文发布的地方性规章也因位阶较低而难以取信于社会资本，新旧“非公36条”发布后更是石沉大海。立法层次低、缺少针对PPP模式的专门法律法规、没有适应PPP项目特点的审批程序、对PPP项目的跟踪机制缺位，这些问题极大程度上阻碍了公共部门对PPP实施有效管理。

　　过去的一年中，我国PPP制度体系建设进入体系全面完整、逻辑思路清晰、更具适用性和针对性的阶段：《基础设施和公用事业特许经营法》立法工作正式启动，顶层立法初现曙光;《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国家发展和改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《PPP项目合同指南》等规范性文件陆续出台，PPP项目开始大量落地;《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等行政法规和规范性文件直接或间接与PPP项目采购挂钩，规范化采购得以有据可依;近期发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和即将发布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》，为头脑开始发热的地方政府踩下防止“运动式”PPP的刹车……

　　当然，也同样有让我们不得不保持清醒的方面：《基础设施和公用事业特许经营法》立法道路曲折，在时间压力下暂时以低位阶的部门规章方式出台，更关键的是该文出台后特许经营与PPP之间概念更加混淆;现行指导PPP项目操作的各类规范性文件层级仍然不高，且国家发改委和财政部出台的政策文件规定存在不一致;示范项目缺乏有效的跟踪评估和监督审查机制，示范项目沦为地方政府“要政绩、争政策”的工具，其结构设计的合理性和采购程序的规范性难以保证，进行全国性推广的价值成疑……可以说，经历了过去一年多爆炸式的PPP制度体系建设，我们即将完成整个体系的“中段”，而“一头一尾”则非常薄弱。

　　微观虚位

　　微观层面，专门管理机构及相应的管理机制是公共部门对PPP进行有效管理的基础，也是上层建筑和中层框架得以落实的保障。长期以来，我国一直缺少一个负责PPP管理和协调的专门机构，像英国财政部的IUK、澳大利亚联邦政府的InfraAustralia，以及香港地区设有专门针对PPP项目的效率促进组，制定系统的法律法规，开发评估工具与合同范本，统筹PPP项目规划与实施，在公共部门内提供专家支持、数据管理和知识分享。尽管本轮PPP浪潮发起后，财政部组建了中国PPP中心，但事实上包括财政部、国家发改委、住建部在内的各部委，以及各部委内部不同司局都在从不同角度解读并推动PPP工作的开展。由于牵涉面广、参与部门多，PPP政出多门难免导致其法律关系错综复杂。

　　笔者认为，公共部门对PPP的管理应注重功能性而非程序性，因此需要一整套针对PPP的政策咨询、理论及实践研究、知识产品开发、能力培训、专家资源管理、项目资源管理、项目实施指导、项目审批协调、项目监管协助等的长期固定的管理机制，以提高公共部门的PPP运用能力，提高PPP项目的运作效率。

　　与我国政府机构和职能部门在中央和地方的两级体制相同，PPP管理机构也应分为国家和地方两个层级，分别承担相对宏观和微观的管理职能。

　　我国的国家级PPP管理机构设立在财政部，未来应在中央层面承担相对宏观的政策咨询、理论及实践研究、知识产品开发、能力培训、专家资源管理、项目资源管理等职能。

　　国家级PPP管理机构的政策咨询职能主要包括：主导PPP领域的政策规划，并协调财政、发改、司法、税务、环保、住建、国资以及各行业主管部委或其下属司局制订具体政策，如立法、中长期财政预算规划等;协助中央政府及其指定的相关部委，在制订有关PPP的重要制度、重大规划时提出政策建议;促进PPP领域相关政策体系的逐步建立、健全和完善;对地方级PPP管理机构上报的征询意见事项提供指导意见。

　　国家级PPP管理机构的理论及实践研究职能主要包括：筛选全球范围内关于PPP理论研究和实践指导的优秀文献，引入版权并组织翻译和公开出版;建立PPP研究基金，组织专门人员负责PPP理论及实践研究工作，同时以研究课题、论文竞赛等方式鼓励理论界和实操界广泛、深度参与PPP理论及实践的研究;从全国范围内收集PPP项目数据，形成定期、分类的统计和分析成果，供PPP项目评估决策和评价总结之用。

　　国家级PPP管理机构的知识产品开发职能主要包括：负责国家级PPP项目操作指引的编制和更新，作为推广应用PPP的指导纲领;对民间自提、物有所值评估、采购程序、风险分配、信息披露、政府资产负债表、会计处理、税务处理等重点内容进行专题研究，形成专题指引并负责更新;负责分行业PPP协议示范文本的编制和更新，作为PPP项目实施的标准化工具;基于我国社会、经济、法律、政治特征组织编制本土化的PPP相关专著;收集、筛选各行业领域的标杆PPP项目，编制整理PPP项目案例报告并公开出版。

　　国家级PPP管理机构的能力培训职能主要包括：面向各级政府、社会资本、金融机构及其他参与方开展PPP知识普及性培训;面向各级政府、社会资本、金融机构的PPP项目实操人员开展基于PPP知识产品的理论和应用培训;与国际多边组织开展合作，通过以能力提升为目的的PPP培训将国际前沿理论和实践引入国内。

　　国家级PPP管理机构的专家资源管理职能主要包括：建立PPP专业服务机构信息库和PPP专家信息库，整合国内外的PPP专业服务机构和PPP专家资源，并定期进行入库资格认证;组织PPP专业服务机构和PPP专家为国家级PPP管理机构履行政策咨询、理论及实践研究、知识产品开发、能力培训、项目资源管理等职责提供智力支持。

　　国家级PPP管理机构的项目资源管理职能主要包括：审核各级政府上报的PPP项目清单，筛选部分项目进入PPP项目储备库;制订PPP项目实施总体规划，对部分项目提出支持政策建议，并协调相关部委或其下属司局配合政策落实。

　　目前我国仅要求省级财政部门设立地方级PPP管理机构，但一些地级市、县或县级市也筹备或组建了地方级PPP管理机构。地方级PPP管理机构可依照国家级PPP管理机构的设立方式，在各地方财政系统内部选择现有机构或部门，或者另行组建专门机构，未来应在地方层面承担相对微观的政策咨询、专家资源管理、项目资源管理、项目实施指导、项目审批协调、项目监管协助等职能。

　　地方级PPP管理机构的政策咨询职能主要包括：在国家级PPP政策规划的基础上，根据本地区的实际情况，协调财政、发改、司法、税务、环保、住建、国资以及各行业主管部委或其下属机构制订地方政策和实施细则;协助地方相关部门或机构，在制订有关PPP的重要地方制度、重大区域规划时提出政策建议;与国家级PPP管理机构保持良好沟通，促进本地区PPP领域相关政策体系与国家政策体系的衔接，并实现政策的本地化和详细化。

　　地方级PPP管理机构的专家资源管理职能主要包括：利用国家级PPP管理机构建立的PPP专业服务机构信息库和PPP专家信息库支持本地PPP相关工作的开展，并向国家级PPP管理机构推荐新入库机构或个人;向政府授权的PPP项目实施机关推荐可为PPP项目提供专业服务的机构和专家;为PPP项目专门建立分行业、分专业的评审专家库，作为PPP项目响应文件评审的智力资源。

　　地方级PPP管理机构的项目资源管理职能主要包括：规划本地区PPP项目，并筛选部分项目向国家级PPP管理机构申报进入PPP项目储备库;制订PPP项目实施规划，并根据PPP项目实施规划和配套财政支持政策，制订中长期PPP财政预算规划，实现项目周期与预算周期的匹配;协助政府授权的PPP项目实施机关进行项目信息推广和市场测试。

　　地方级PPP管理机构的项目实施指导职能主要包括：依据国家级PPP管理机构开发的知识产品，制订本地区PPP项目实施管理细则;在PPP项目运作流程、各环节工作要点等方面为政府授权的PPP实施机关提供指导;对各PPP项目中收集的数据信息进行统计、分析，为未来的同类PPP项目交易进行预判模拟的指导。

　　地方级PPP管理机构的项目审批协调职能主要包括：统一接收政府授权的PPP项目实施机关及/或社会资本提交的有关PPP项目的报批文件;协调相关具有审批权限的机构或部门对PPP项目各审批环节进行行政审批;对规定不全或存在争议的审批内容出具指导意见或向国家级PPP管理机构征询指导意见。

　　地方级PPP管理机构的项目监管协助职能主要包括：协调并协助财政、发改、司法、税务、环保、住建、国资以及各行业主管部委或其下属机构对PPP项目进行行政监管;协助政府授权的PPP项目实施机关对PPP项目进行合同监管，并定期组织对实施机关和社会资本的履约评估。

　　由上述国家级管理机构和地方级管理机构的职责划分可以看出，两级PPP管理机构之间在部分职能方面存在重叠和交叉，如政策咨询、专家资源管理和项目资源管理，因此需要明确两者在这些职能方面的协作关系。政策咨询方面，国家级管理机构更加注重政策体系的建立和完善以及政策的全局性，地方级管理机构更加注重本地政策与国家政策的衔接、政策的本土化改良和以操作为导向的深化和细化，两者是纲领性指引与操作性细则的关系。专家资源管理方面，国家级管理机构注重对专业服务机构和专家资源的整合与利用，同时对PPP专业服务行业进行规范，地方及管理机构更加注重对专业服务机构和专家资源的利用，同时负责对国家级专家资源进行补充并建设本地的专家资源。项目资源管理方面，国家级管理机构注重对地方申报的PPP项目进行筛选入库，结合政策资源制订PPP项目实施总体规划，支持地方重点PPP项目实施，地方级管理机构注重PPP项目的实施规划、财政预算规划以及具体项目的推广和市场测试，向国家级管理机构申报项目并申请政策支持为辅助职能。

　　PPP是一滴水，顺势而为才能汇入大海;PPP是一息喘，海上而发便能凝聚成风;PPP是一柄烛，风中而立必能燎原成火。笔者相信，只要妥善解决上述宏观、中观和微观层面存在的问题——坚定不移的走“有限政府”主义道路，加快顶层立法并加强项目落地阶段的跟踪监管，细分及强化PPP管理机构的统一管理职能——构建与PPP项目经验相称的公共部门PPP管理能力，形成和谐的PPP发展环境，我国的PPP事业会在很大概率上迎来一个前所未有的持续、健康、稳定发展的黄金时代。

【相关阅读】

• PPP财政承受能力论证报告规范性分析
• 村镇生活污水处理偏大设计问题分析与对策
• 剖析项目成本管理风险及控制分析
• 全国首单停车场PPP-ABS项目案例分析
• PPP项目财政承受能力汇总分析专报五大看点
• PPP项目财政承受能力汇总分析报告公布