一季度地方PPP文件精华：多地已在警惕跑马圈地

发布日期：2015-04-01来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　2014年年底，财政部公布PPP公私合作示范项目名单，共包括15个省市的30个政府和社会资本合作模式项目。据了解，目前河北、湖南、江苏、海南、福建等地均已出台相关指导及实施意见，推进政府与社会资本合作模式。如果说2014年是中国PPP的探路之年，那么2015年或将成为各级政府和社会资本践行公私合作的元年。近期，各地又有哪些新动向呢?

　　1、江西南昌、安徽安庆、云南昆明、福建三明都明确规定了PPP试点起步阶段该市以哪些领域为重点。城市基础设施领域为共性。个性上，南昌将医疗养老、公共建筑节能也列为重点。社会投资人可以重点关注一下。

　　2、有趣的是，一季度的文件里出现了负面清单和正面清单两种方式。甘肃规定除国家法律法规明确规定或必须保密的项目外，对于社会资本参与列入PPP项目范围的项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，这比国务院的文件范围更宽。正面清单是关于社会资本准入范围的，江西南昌的文件列出了一份详细清单，分为重大基础产业工程、基础设施和社会公共服务三个大类。

　　3、重点想说说新疆。新疆全面放开城镇基础设施、市政设施和公用事业投资领域，鼓励社会资金以多种方式平等参与城镇基础设施建设。今年恰逢新疆维吾尔自治区成立60周年，包括这次文件在内，更多相关扶持支持政策可能会出台。此外，在3月28日三部委联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，新疆被定义为“丝绸之路经济带核心区”，“形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心。”交通等基建领域将机会多多。

　　4、适用于轨道交通、铁路等领域的“项目+物业”的综合开发模式被江西南昌、河南写入文件里来提倡。在实践中深圳地铁这方面已比较成熟。

　　5、对社会投资人的要求大多相同：考量专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素，要求诚实守信、安全可靠。比如福建厦门、浙江、四川广元等地的文件。

　　6、各地根据自身情况推出自己的PPP合同范本或成趋势。比如，甘肃已推出合同范本，由甘肃发改委制定，内容与国家发改委的版本相一致。四川广元市也要求制定自己的合同范本，不过广元的是市级PPP工作领导小组来主导这件事，合同范本应会综合财政部和发改委两个版本的范本。北京也要求细化并发布各领域、各行业PPP项目的标准合同文本。

　　7、江西南昌、湖南、浙江、安徽铜陵的文件里，PPP原则里有一条是量力而行(或稳健推进等类似意思的词)，符合不能为了PPP而PPP的精神。实际上，扫雷君在与PPP业界人士交流时，了解到目前有很多企业为了防止竞争对手抢占先机，在PPP大池子里跑马圈地，哪怕没什么收益的项目也要积极介入，与政府草签协议。对政府来说也是上项目心切。这种现象并不是好事。

　　8、避免各部门“打架”?PPP是各部门都想干的事情，这当然是好事，不过在国家层面上扫雷君觉得部委分工似乎并不明确。到地方上，这种状态好了很多。福建厦门和江西南昌都详细明确了发改部门、财政部门和其他部门的工作职责。这两地的做法当然也不一样，厦门把工作平均的分布到各部门，不过南昌的让扫雷君感觉财政部门承担的工作更多(具体情况见下一部分“各地亮点深度分析”)。这个嘛，就属于见仁见智的问题了，也供其他地方政府部门人士参考。

　　下面详细单列出各地文件中的亮点，供参考和批评指正。

　　北京

　　1.鼓励社会资本参与生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业、“高精尖”产业等7个领域的项目建设。

　　2.在政府投资、购买服务和协议价格相互协同方面，北京市发改委、市财政局等相关部门已有更细化的操作方案，即将正式出台。

　　3.轨道交通运营将引进除北京地铁运营公司和京港地铁之外的其他运营商，可以独立进入，也可以和具备实力的社会投资人组成联合体，参与到轨道交通PPP项目中来。

　　厦门

　　1.项目范围：投资规模相对较大，原则上不低于1亿元，社会事业项目可适当降低)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限10-30年。交通、市政公共设施、社会事业设施领域。与去年发布的《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》相一致。

　　2.详细明确了发改部门、财政部门和各行业主管部门的工作职责。其中发改部门为PPP工作的牵头部门，负责项目筛选储备、信息发布、价格机制等等，面上的东西较多。财政部门负责涉及财政资金投入的PPP项目识别、策划、方案评估论证、政府购买服务机制等等，细节上的东西较多。

　　3.定价调节机制方面，对“超额收益分享机制”的规定比财政部的政策更为细致——“当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例。”反应出PPP“低风险低收益”的原则，政府可以把这部分收回来的钱用到其他财政支出地方，公共产品服务价格下降也是造福公众。

　　昆明

　　规定PPP试点前期，以轨道交通、高速公路、地下综合管廊和地下空间开发、地铁站点周边及车辆段停车场上物业综合开发等工程为重点。2014年11月，昆明已推出总投资额达1005亿元的80个城市基础设施和公共事业项目，在这份PPP实施方案文件出台后，官方可能会推出更多的项目。

　　安庆

　　1.将市发展改革委、市住房城乡建设委、市水利局、市交通运输局和安庆经开区、安庆高新区列为项目实施机构(即采购人)，分别负责公益性建筑，城市道路、水环境及保障性住房，江湖河治理，国省县乡公路，经开区基础设施，高新区基础设施PPP项目的实施。

　　2.按照该市的PPP发展时间表，近两年的重点是放在城市基础设施领域，比如今年6月前以外环北路、中心城区污水厂网一体化、下浒山水库三个项目作为PPP试点工作的突破口，之后是区水系连通及水环境治理、秦潭湖公园等项目。

　　广元

　　1.根据该市实际情况设立的PPP新建项目适用标准：收费定价机制透明、有稳定现金流、技术发展比较成熟、长期合同关系比较明确，投资金额在3000万元以上，一轮合作期限为5-20年的项目应优先考虑采用PPP模式建设。

　　2.要求制定《政府和社会资本合作项目通用合同范本》，对财政部发改委发布的合同范本将有何吸纳，值得期待。

　　河南

　　1.放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，通过授予特许经营权、政府购买服务等措施，支持采用PPP推进河南省铁路建设。

　　2.提倡社会资本参与对铁路的综合开发，比如，要求积极利用综合开发铁路沿线土地政策吸引社会资本投资铁路建设;在保障铁路运输功能、运营安全和符合规划的前提下，通过分层设立建设用地使用权，吸引社会资本参与铁路用地地上、地下空间开发。

　　甘肃

　　1.同时出台的还有《甘肃省政府和社会资本合作项目通用合同指南(2015年版)》，提出各行业管理部门可参考《合同指南》，分别研究制定相应行业的标准合同范本。

　　2.规定除国家法律法规明确规定或必须保密的项目外，对于社会资本参与列入PPP项目范围的项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以享受政府财政支持政策。这比国务院的文件更进一步，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中只规定，社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇。甘肃的这个规定实际上有负面清单的影子，不过“国家法律法规明确规定”也是个无底洞就是了。

　　南昌

　　亮点特别多，是扫雷君看过的市级PPP文件里最具PPP精神的一份!

　　1.PPP原则里有一条是量力而行，符合不能为了PPP而PPP的精神。

　　2.积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。将“项目+物业”的模式写入文件的，还有去年8月浙江省发改委、财政厅发布的《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》。实践中深圳地铁便是使用这种方式。这也是轨道交通、铁路等开发的趋势。

　　3.列出了PPP准入行业的详细清单，分为重大基础产业工程、基础设施和社会公共服务三个大类。其中还包含重大粮食仓储和物流设施工程、路灯照明、广告设施、街区综合治理等目前PPP介入较少的行业。

　　4.提出凡南昌市政府所控有之外，建立了现代企业制度的境内外社会资本主体均可参与南昌PPP项目建设运营，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。这与财政部对社会资本的定义是符合的。

　　5.明确了合作项目的退出条件：因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。

　　6.明确了发改、财政等部门的分工。市发改委成立PPP项目对接办，负责征集遴选PPP合作项目;市重点办成立项目推进办，作为项目实施主体的牵头部门;除此之外的大部分工作都由市财政局成立的PPP管理中心负责。总体来看，财政部门担子最重。

　　7.9个配套文件或机制即将出台，制度规范将逐步建立。包括《南昌市政府投资支持社会投资项目管理办法》《南昌市PPP项目行政审批实施细则》《南昌市PPP项目工程建设招投标实施细则》《南昌市PPP项目遴选和评价实施细则》《南昌市PPP项目信贷支持金融服务实施细则》《南昌市PPP项目政府采购操作流程》《南昌市PPP项目运营、监管和退出管理办法》《南昌市PPP项目信息公开管理办法》，并探索建立社会资本“优先分红，优先退出”机制。

　　三明

　　1.近期选择污水处理、垃圾发电、城市天然气、城市供水、能源公交、城市道路等条件相对成熟的领域，开展市场化试点。下一步，在总结试点经验的基础上，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

　　2.对技术经济条件进行了设定。如：企业投资内部收益率原则上按年7%—8%测算，可结合行业特点和利率水平进行适当调整，具体通过竞争方式确定;根据不同项目特点，投资人自有资金(或投资股本金)应为项目总投资的20%—35%;投资人资格为社会责任意识强，无不良从业信誉记录，具有雄厚技术实力、资金实力和丰富项目经验的专业公司。

　　新疆

　　1.新疆全面放开城镇基础设施、市政设施和公用事业投资领域，鼓励社会资金以多种方式平等参与城镇基础设施建设。一些企业也已经抓住机会参与PPP项目，比如3月23日碧水源与新疆沙湾县国有资产经营公司签订了《沙湾县生态环保工程项目合作框架协议》，项目投资总额约15.15亿元，采用BOT模式实施。3月，新疆巴音郭楞蒙古自治州轮台工业园区与北京中恒联合投资管理有限公司正式签署轮台拉依苏化工区污水处理厂项目投资协议，将在拉依苏化工区新建巴州首个PPP污水处理厂。

　　2.在城镇供水、城镇污水和垃圾处理设施建设、城镇道路交通、城镇燃气和供热设施建设、生态园林建设、城镇地下管网建设和改造、公共设施服务、城市电网等方面都提出了以2020年为节点的具体目标。

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