PPP资产证券化引领河南政府融资平台转型

发布日期：2015-02-27来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　河南省政府官网春节前后悄然挂出的《河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》(豫政办 〔2015〕9号)(全文附后)，清晰定调了河南省、市、县三级政府投融资平台的转型方向——由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变;由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。

　　虽然后43号文时代，在政府与市场的双重压力之下，政府投融资平台转型已迫在眉睫。

　　但这份《意见》的信息量之大、含金量之高、可操作性之强超出市场预期。

　　《意见》明确：省级政府投融资公司主要承担关系全省发展全局的重大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资职能，“支持有条件的省级政府投融资公司逐步发展成为综合性、大型金融控股集团”;市、县级政府投融资公司尽快从已融资的公益性项目中退出,通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，积极运用PPP模式，重点支持本地城镇基础设施等建设，有条件的政府投融资公司可通过与社会资本合作、发展村镇银行及小额贷款公司等。

　　同时，省市县三级投融资平台都将成为各地“国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体”。

　　值得注意的是，在强调市场化转型的同时，《意见》对政府投融资平台的“融资”功能不但没有削弱，还进行了强化，只是用更加市场化的方式来“包装”。

　　比如，《意见》明确提出，“政府投融资公司要积极运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款,进一步扩大信贷融资规模。”

　　比如，“鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具,延长投资期限,吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。”

　　比如，“支持政府投融资公司采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

　　《意见》还提出，推进设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台。鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本,支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。

　　各地可以使用财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持。

　　另一个值得注意的提法是，《意见》提出“支持有条件的省级政府投融资公司逐步发展成为综合性、大型金融控股集团。”

　　目前河南省最大的省级投融资平台河南投资集团，资产规模达千亿元。河南投资集团持有中原证券33.1%的股权，是其第一大股东;持有中原银行至少7.8%的股权，目前也是其第一大股东;持有中原信托48.41%的股权，也是其第一大股东，上述“综合性、大型金控集团”的雏形已经初具。

　　以下是《河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》全文

　　河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见

　　豫政办〔2015〕9号

　　各市、县人民政府,省人民政府各部门:

　　近年来,我省各级政府投融资公司在推进基础设施建设、新型城镇化和产业升级等方面发挥了积极作用,自身也得到了较好发展。但同时也应看到,政府投融资公司还不同程度存在着法人治理结构不完善、内部经营机制不健全、投融资创新不足、运营模式老化等问题。特别是按照国家加强地方政府性债务管理、加快重点建设领域投融资改革创新的新要求,我省政府投融资公司迫切需要通过转换功能定位、激发内部活力谋求转型发展。为全面贯彻党的十八届三中、四中全会精神和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号),认真落实《中共河南省委河南省人民政府关于进一步深化国有企业改革的意见》(豫发〔2014〕25号),促进我省政府投融资公司改革创新转型发展, 经省政府同意,现提出以下指导意见,请认真贯彻落实。

　　一、总体要求

　　(一) 指导思想。深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神,全面落实中央有关要求和省委、省政府关于深化国有企业改革的工作部署,以转变发展方式、激发内在活力、增强投融资能力、有效防范风险为改革目标,以推进运营模式、融资模式、公私合作模式、资产证券化运用等改革创新为着力点,以完善政府部门政策支持体系、绩效考核评价体系、风险监控与防范体系为保障,进一步提升政府投融资公司服务重大基础设施建设、战略性新兴产业和现代服务业发展的投融资能力,为全省经济社会持续健康发展提供有力支撑。

　　(二)基本原则。

　　1. 开拓创新,加快转型。按照国家关于加强政府性债务管理的有关规定,顺应我省经济转型升级的新要求,推动政府投融资公司由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变,由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变,更加注重现代市场化投融资模式创新,更加注重事关全省未来发展的产业投融资。

　　2.稳步提升,增量突破。服务全省深化投融资体制改革大局,坚持按市场规律运作,加快体制机制创新,不断提升投融资能力。鼓励政府投融资公司竞相发展、资源共享、优化组合,积极通过资产证券化等盘活存量,通过公私合作、设立产业投资基金等实现增量突破。

　　3.突出重点,务实改革。坚持市场化改革方向和法治思维,抓住改革关键环节,重点推进去行政化改革,建立完善现代企业制度,以改革收获红利,以改革促进发展。

　　4.协调联动,统筹推进。坚持在省委、省政府统一领导下推进改革,坚持政府各部门横向协调和省、市、县三级纵向联动,合力推进;鼓励政府投融资公司按市场规则开展跨区域多层级联合重组,优化资源配置。

　　二、主要任务

　　(一) 明确功能定位。按照国发〔2014〕43号文件要求,政府投融资公司今后不再承担为政府举债融资功能。要加快转换政府投融资公司的功能定位和发展方向,加强市场化运作和政府引导,通过政府性债务剥离和资产重组、股权结构调整优化、运营模式和机制创新,使其发展成为各地投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。省级政府投融资公司主要承担关系全省发展全局的重大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资职能。要按照省委、省政府关于深化国有企业改革的统一部署,加快完善现代企业制度,健全法人治理结构,巩固提升投融资能力,着力在政府投融资公司改革创新转型发展方面发挥示范作用,在政府投融资公司资产存量盘活、增量突破方面发挥带动作用,在积极开展公私合作、资产证券化方面发挥引领作用。

　　市、县级政府投融资公司要严格按照国家要求,尽快从已融资的公益性项目中退出,通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本,积极运用政府和社会资本合作模式,重点支持本地城镇基础设施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经营性和准公益性项目建设与运营;探索符合国家和我省政策要求、与专业金融机构合作的融资模式。有条件的政府投融资公司可通过与社会资本合作、发展村镇银行及小额贷款公司等,为本地中小微企业开展融资服务。

　　(二) 加快法人治理结构改革。完善以董事会为核心的法人治理结构,规范董事会建设,逐步落实董事会选聘经理层等职权。积极推进以外部董事占多数的董事会建设,强化董事会专门委员会功能。推行高管任期制、契约化管理,逐步实现去行政化。加快实行职业经理人制度,按照市场原则选拔或聘任职业经理人。划清董事会与经营层权力界限,明确界定董事长权限,充分发挥总经理作用。国资监管机构依法向国有独资企业派驻监事会,向国有控股企业推荐监事人选,职工监事由企业职工代表大会或职工大会选举产生,外派监事会与内设监事会不重复设置。

　　(三) 加快内部经营机制改革。赋予政府投融资公司充分的决策自主权,规范“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。落实企业董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权,除纪检、监察、人事等部门负责人任用按现行干部管理规定执行外,政府投融资公司中层管理人员任用由企业自主决定,并按照出资比例依法选派出资企业的董事、监事。坚持政府投融资公司职工收入总水平与企业效益、投融资目标联动,企业内部形成更加合理的分配激励关系。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。深化企业内部人员管理制度改革,逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。

　　(四) 加快推进监管体制改革。按照政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的要求,构建以管资本为主的国有资产监管体制。国资监管机构和履行出资人职责的政府部门要围绕履行资产收益、派出或推荐董事和监事、决定公司经营方针和投资计划等主要职责,重点管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报,依靠完善考核激励机制、风险管控和约束机制激发企业活力,加强对企业发展战略、公司治理、收入分配、风险控制的监管。履行行业管理职责的政府部门要加强对政府投融资公司的政策支持、发展服务和业务指导。政府投融资公司要依法管理出资企业股权,履行股东职责,承担国有资产保值增值责任。

　　(五) 加快运营模式创新。鼓励政府投融资公司完善集团化分层管控体系,推动二、三层级公司与国内外大型企业开展战略合作,广泛吸收社会资本参股,积极发展混合所有制经济。鼓励有条件的政府投融资公司在做大做强实业的同时,积极谋求发展适合自身特点的金融业态,促进实体经营和资本运营交叉融合、产业资本和金融资本相互渗透,实现良性互动发展,放大投融资功能。支持有条件的省级政府投融资公司在市场竞争中不断壮大,逐步发展成为综合性、大型金融控股集团。

　　(六) 加快融资模式创新。政府投融资公司要积极运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款,进一步扩大信贷融资规模。鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具,延长投资期限,吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持政府投融资公司采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推进省级政府投融资公司在加快转型发展中建立基金大平台运作机制,设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台。鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本,支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。各地可以使用财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持。

　　(七) 加快公私合作模式创新。鼓励政府投融资公司与社会资本广泛合作,积极运用政府和社会资本合作模式,参与政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目建设与运营。经政府指定或授权,政府投融资公司可作为实施主体,具体负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。对具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,政府投融资公司可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进实施。对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,投融资公司可通过政府授予特许经营权附加部分补贴,采用BOT、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进实施。政府要赋予政府投融资公司采用政府和社会资本合作模式的自主权,通过对不同行业、不同项目分类制定科学可行的政府和社会资本合作项目实施方案、投资回报模式、协商机制和退出路径,明确合作各方责任约束,加强业务指导和监管,协调各方建立持续、和谐、有效的合作关系和风险共担、合作共赢机制。

　　(八) 加快资产证券化运用创新。鼓励政府投融资公司将具有现金收益的经营性项目、经组合打包或财政补贴后能够形成稳定收益的准公益性项目资产证券化,积极通过定向募集、公开发行有价证券等开展融资,将融入资金投入到其他基础设施或公共服务项目建设中,有效盘活存量资产,实现“资产—现金—资产”良性循环、滚动发展。对新建的投资规模大、建设周期长,但能够产生稳定现金流、本息偿还可分摊的铁路、公路、机场等项目,要通过应收账款证券化、未来收益证券化等资产证券化运作模式创新拓宽融资渠道,加快实现增量突破。鼓励信用增级机构为政府投融资公司资产证券化提供信用增级支持,降低融资成本。

　　三、保障措施

　　(一) 完善政策支持体系。加大市场化运作力度,依法合规推进政府投融资公司存量国有资金、资源、资本、资产跨行业、跨地区整合。尽快依法合规落实注入资本金,并根据各地政府投融资公司承担的政策性建设任务需要,适时将从一般竞争领域和产能过剩领域退出的国有资本注入相应职能的政府投融资公司。对确需政府偿还的公益性项目债务,从政府投融资公司中剥离交由政府妥善处置;对确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务,区分情况,分类处理。对政府投融资公司承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务,当地政府可通过依法注入优质资产、加大财政补偿力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。

　　(二) 健全绩效考核评价和激励约束体系。各地、各有关部门根据政府投融资公司实际情况,分别制定相应的绩效考核评价办法。加强对政府投融资公司创新运作、战略管理、核心竞争力和控制风险的考核,引导政府投融资公司实现长期、健康运营和可持续发展。完善工资总额管理和高管人员薪酬体系。健全与长效激励相配套的业绩挂钩、财务审计、延期支付和追索扣回等约束机制。

　　(三)建立健全风险防控体系。完善风险综合评估机制,建立多层次政府投融资公司债务风险监测预警指标体系,及时动态评估政府投融资公司稳健运营能力。加强政府投融资公司监事会监督、财务监督和审计监督,完善信息披露报告制度,健全“三重一大”等监督制约机制。

　　(四) 增强工作合力。各地、各相关部门要按照职责分工,完善相关政策法规和管理办法,制定相应的配套支持措施,加强宏观指导,推动政府投融资公司改革创新转型发展。要创新思维方式、工作思路和工作方法,进一步提高管理工作的预见性、灵活性和有效性,通过建立完善部门间信息沟通、规划统筹、联审会商、协调服务等协调联动机制,形成各负其责、互动有力、运转协调的政府投融资公司监督管理新格局。省发展改革委要会同省财政厅、省政府国资委、金融办,加强指导、协调和监督检查,推动相关政策和措施落实,强化风险防控,促进政府投融资公司持续健康发展。

　　河南省人民政府办公厅

　　2015年1月28日

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