基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）

发布日期：2015-01-26来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　编者按：随着PPP项目模式的持续升温，中央部委对PPP的法规建设工作也在加速推进。而作为推广PPP的两个重要部门，国家发改委和财政部在法规建设方面均有所动作。据了解，财政部制定的 PPP操作指南，将与近期正式公布。作为推广PPP模式的重要制度设计，由发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》也已经过八次修改讨论，并于日前下发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(征求意见稿)，要求各单位于12月3日前对意见稿进行反馈，这意味着大量PPP项目迎来“开闸”。

　　下文为征求意见稿原文：

　　目录

　　第一章 总则

　　第二章 特许经营权的授予

　　第三章 特许经营协议

　　第四章 特许经营者权利和义务

　　第五章 实施机关的权利和义务

　　第六章 监督管理

　　第七章 法律责任

　　第八章 附则

　　第一章 总则

　　第一条 【立法目的】为鼓励和引导社会资本进入基础设施和公用事业领域，提高公共服务质量，稳定经济增长、持续改善民生，制定本法。

　　第二条 【适用范围】中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营，适用本法。本法未规定的，适用其他有关法律规定。

　　第三条 【特许经营定义】本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。

　　第四条 【基础设施和公用事业的范围】下列基础设施和公用事业项目可以实施特许经营：

　　(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目;

　　(二)铁路、公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施、城市轨道交通等交通运输项目;

　　(三)电信枢纽、通信、信息网络、信息系统等项目;

　　(四)农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目;

　　(五)生态环境治理与修复、自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境保护项目;

　　(六)供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、停车场(楼)、电动汽车充电设施、城市园林绿化等市政公用事业项目以及工业园区内公用设施项目;

　　(七)廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等政策性住房项目;

　　(八)科技、教育、文化、旅游、卫生、体育、社会福利等社会事业项目;

　　(九)省级以上人民政府确定的其他基础设施和公用事业项目。

　　实施特许经营的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不实施特许经营。

　　第五条 【特许经营方式】特许经营可以采取下列方式：

　　(一)在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府;

　　(二)在一定期限内，政府授权特许经营者运营已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府;

　　(三)在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务;

　　(四)国家规定的其他方式。

　　第六条 【基本原则】基础设施和公用事业特许经营项目应当符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划。

　　实施基础设施和公用事业特许经营，应当平等保护参与各方合法权益，遵循物有所值、公开、公平、公正和诚实信用原则。

　　第七条 【职责分工】省级以上人民政府发展改革部门负责指导和协调本行政区域内基础设施和公用事业特许经营工作，会同有关部门制定基础设施和公用事业特许经营的重要制度、重大规划。

　　县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责本部门职责范围内基础设施和公用事业特许经营项目的具体实施工作。基础设施和公用事业特许经营实施工作，由实施机关的上级人民政府有关部门负责监督检查。

　　第二章 特许经营权的授予

　　第八条 【特许经营项目的提出】基础设施和公用事业特许经营实施机关可以根据发展规划、经济和社会发展要求提出基础设施和公用事业特许经营项目建议;中华人民共和国境内外的企业法人或其他组织可以根据地区发展规划，以书面形式向基础设施和公用事业特许经营实施机关提出基础设施和公用事业特许经营项目立项申请。

　　国务院发展改革部门应当会同有关部门，制定特许经营项目提出、评估和实施的具体办法。

　　第九条 【实施方案】实施机关提出基础设施和公用事业特许经营项目建议的，应当编制实施方案。企业或其他组织向实施机关提出基础设施和公用事业特许经营项目立项申请的，应当一并报送实施方案。

　　实施方案应当达到可研报告深度，并包括下列内容：

　　(一)项目名称和基本情况;

　　(二)项目的实施主体;

　　(三)项目的基本经济技术指标;

　　(四)特许经营者应当具备的条件;

　　(五)特许经营权协议主要条款及特许经营期限;

　　(六)投资总额、投资回报、收费项目的价格形成机制，面向公众收费且实行市场调节价的项目，还应包括价格测算方法。

　　实施机关提出项目建议的，其实施方案还应包括规划、环境保护和土地行政管理部门的意见，特许经营者的选择方式，特许经营相关政府保障措施及其他政府承诺。企业法人或其他组织提出立项申请的，实施机关应当对其提交的实施方案补充前款内容后再报请有关部门论证审批，并将论证审批结果及时告知申请人。

　　第十条 【论证及审批】实施机关应当将上述项目建议、立项申请、实施方案报本级人民政府发展改革部门，本级人民政府发展改革部门会同有关部门，以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服务质量为基本衡量标准进行评估论证，并将实施方案及论证结果报同级人民政府批准。重大基础设施和公用事业特许经营项目的评估论证，应当充分听取社会公众意见，并组织专家论证。

　　外商投资项目的审查批准按照有关规定执行。

　　第十一条 【特许经营者的选择】实施方案批准后，实施机关应当通过招标等市场竞争方式依法选择特许经营者，并签订书面特许经营协议。招标文件和特许经营协议应当符合经批准的实施方案。特许经营者选择的具体办法由国务院发展改革部门会同有关部门制定。特许经营者将权利和义务转移至项目公司的，应当事先征得实施机关的同意，并签订书面协议。为保证行业规模效益和公众利益，供水、供气等具有自然垄断性质的项目，应当合理控制同一行政区域内特许经营者的数量。

　　第十二条 【协作机制】政府有关部门应当建立协作机制，为特许经营者办理城乡规划、土地、环保、节能等手续提供方便。对于实施方案阶段有关部门已经审批的内容，不得在特许经营协议签订后重复审查。

　　第三章 特许经营协议

　　第十三条 【特许经营协议内容】特许经营协议应当包括下列内容：

　　(一)项目名称、内容;

　　(二)特许经营方式、区域、范围、期限;

　　(三)是否成立项目公司以及项目公司的经营范围、认缴资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;

　　(四)产品或者服务的数量、质量和标准;

　　(五)设施维护和更新改造;

　　(六)绩效监测;

　　(七)投融资期限和方式;

　　(八)投资回报方式以及确定、调整机制;

　　(九)特许经营者的权利和义务;

　　(十)履约担保;

　　(十一)特许经营期内的风险分担;

　　(十二)政府承诺和保障;

　　(十三)应急预案;

　　(十四)特许经营期满后，项目移交的方式、程序;

　　(十五)变更、提前终止及补偿;

　　(十六)违约责任;

　　(十七)争议解决方式;

　　(十八)需要约定的其他事项。

　　第十四条 【投资回报】特许经营协议可以约定特许经营者通过下列一种或几种方式取得合理回报：

　　(一)对提供特许经营的产品或者服务收费;

　　(二)政府授予与特许经营项目相关的其他开发经营权益;

　　(三)政府给予相应补贴或政府采购服务;

　　(四)县级以上人民政府同意的其他方式。

　　第十五条 【特许经营期限】特许经营期限应当根据行业特点、经营规模、经营方式等因素确定，一般不超过30年。

　　第十六条 【价格的确定和调整一】通过销售服务向用户收费取得收入的特许经营项目，属于实行市场调节价项目的，应当允许价格根据市场情况适当浮动;属于政府定价项目的，应按相关规定进行成本监审并确定价格。

　　第十七条 【价格的确定和调整二】特许经营项目按协议约定由政府指定单位支付费用、需纳入政府定价项目进行成本核算的，由实施机关提出支付费用的测算依据，纳入实施方案一并审定。

　　特许经营期间，价格主管部门可以依据相关法律法规的规定调整价格。

　　第十八条 【政府承诺】特许经营协议约定的政府承诺可以涉及与特许经营项目有关的土地使用、相关基础设施和公用事业的提供、防止不必要的竞争性项目建设、必要合理的补贴、产品或者服务的政府采购等，但不得承诺投资回报以及法律法规禁止的其他事项。

　　第十九条 【应急预案】实施机关与特许经营者应当制定应急预案，在突发自然灾害、战争灾害、事故灾害以及公共卫生、社会治安等公共事件时，最大限度地保证公共产品和公共服务的正常提供。

　　第二十条 【政策调整】因法律、法规、规章或政府有关规划、服务标准和政策调整等，导致特许经营协议无法继续履行的，实施机关和特许经营者可在协商一致的基础上变更特许经营协议。协商不成的，经报本级人民政府批准，实施机关可提前收回特许经营权。

　　第二十一条 【特许经营协议变更】特许经营期限内，确需变更特许经营协议的，协议双方应在协商一致的基础上签订补充协议。涉及重大变更的，实施机关应当在补充协议签订前报原实施方案审查部门同意。

　　第二十二条 【特许经营权提前终止】特许经营者在特许经营期限内不得单方提出解除特许经营协议。确有特殊原因需要解除协议的，特许经营者应当提前提出申请，实施机关应当在收到申请的3个月内作出是否同意的答复。在实施机关同意解除协议前，特许经营者必须按协议履行相关职责。

　　第四章 特许经营者权利和义务

　　第二十三条 【特许经营权不受违法剥夺】特许经营者根据特许经营协议享有特许经营权。任何单位或者个人不得违反法律规定收回或者限制特许经营者的特许经营权。

　　第二十四条 【获得赔偿权】实施机关违法行为导致特许经营者权益受到损害的，应当依法予以赔偿。

　　第二十五条 【特许经营权优先获得】特许经营期满，有关基础设施和公用事业继续实施特许经营的，原特许经营

　　者在同等条件下优先获得特许经营权。

　　第二十六条 【基本义务】特许经营者应当按照特许经营协议提供安全、合格的产品和优质、持续、高效的服务。

　　第二十七条 【普遍服务义务】特许经营者应当按照特许经营协议约定的服务区域以及政府规划向消费者普遍地、无歧视地提供公共产品或者公共服务。

　　第二十八条 【设施更新、改造及维护义务】特许经营者应当对特许经营项目设施定期检修保养，保证设施良好运转，按照协议或者政府规划对设施进行更新改造或者对升级改造予以配合，并将设施运行情况报告实施机关。

　　第二十九条 【信息报送及信息公开义务】特许经营者应当将中长期发展规划、年度经营计划、年度经营报告、年度财务报告以及其他重大事项及时、完整地报送实施机关备案，并将相关信息按规定及时向社会公开。

　　第三十条 【资料保存】特许经营者应当对特许经营项目建设、运营、维修、保养过程中有关资料进行收集、归类、整理和归档。

　　特许经营期满或其他原因终止特许经营权的，原特许经营者应当在实施机关规定的时间内，按照特许经营协议的约定，将维持特许经营业务正常运作所必需的资料和档案移交实施机关，并妥善安置人员。

　　第三十一条 【权利限制】未经实施机关同意，特许经营者不得转让、出租、质押、抵押或者以其他方式擅自处分特许经营权、与特许经营活动相关的资产、设施和企业股权，不得将特许经营项目的设施及相关土地用于特许经营项目之外的用途。

　　第五章 实施机关的权利和义务

　　第三十二条 【监督权】实施机关依照法律法规及协议对特许经营者履行特许经营协议的行为进行监督，有权要求特许经营者纠正不符合特许经营协议的行为。

　　第三十三条 【验收权】特许经营的基础设施和公用事业项目建设完成后和期满移交前，实施机关有权对项目进行验收，对不符合要求的有权要求返工或者重做。

　　第三十四条 【提前收回权】确因公共利益需要，导致特许经营协议无法继续履行的，经省级人民政府批准，实施机关可以提前收回特许经营权，但是应当按照特许经营协议的约定给予合理补偿。

　　特许经营协议对补偿没有约定的，可在协议双方协商一致的基础上，由实施机关拟定补偿方案，并报省级人民政府批准。协商不成的，实施机关可依法提前收回特许经营权，但应对特许经营者给予合理补偿。

　　提前收回特许经营权的，实施机关应当于收回特许经营权之日前6个月，将收回理由、收回日期等通知特许经营者，并在媒体进行公告。特许经营企业可以在收到有关书面通知后30个工作日内提出书面申辩或要求举行听证会。

　　第三十五条 【基本义务】实施机关应当按照特许经营协议的约定履行相关承诺。

　　第三十六条 【保密义务】实施机关和其他行政机关及其工作人员对在实施特许经营活动和监督管理工作中知悉的特许经营者商业秘密负有保密义务。

　　第六章 监督管理

　　第三十七条 【行政管理部门职责】有关行政管理部门依照本法规定，在各自职责范围内，加强对特许经营项目的监督检查，依法履行下列职责：

　　(一)制定有关规划和管理办法;

　　(二)制定产品服务质量评价标准;

　　(三)核算和监控特许经营成本;

　　(四)监督特许经营者履行法定义务与特许经营协议规定的义务;

　　(五)监督检查特许经营者提供的产品和服务质量;

　　(六)受理企事业单位及社会公众对特许经营者的投诉;

　　(七)对特许经营者违法行为依法进行查处;

　　(八)审查特许经营者的年度报告;

　　(九)在危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时，临时接管特许经营项目;

　　(十)法律、法规规定的其他职责。

　　第三十八条 【评估制度】实施机关应当及时监测、分析特许经营项目实施情况，并定期会同有关部门组织专业机构对项目实施情况进行综合评估。评估一般每3至5年进行一次，特殊情况下可以实施年度评估。评估的内容应涉及产品和服务质量达标情况、设备设施和相关资产的完好率等。

　　第三十九条 【公众知情权】特许经营者应当将特许经营项目的质量、技术标准、成本、价格以及其他关系公共利益、公共安全的信息及时向社会公告。

　　第四十条 【社会监督】任何单位和个人依法对基础设施和公用事业特许经营活动进行监督，有权向有关行政管理部门进行投诉和举报，参与有关听证会，并向实施机关提出有关建议。

　　第七章 法律责任

　　第四十一条 【临时接管】特许经营者在特许经营期间有下列情形之一的，由实施机关责令限期改正;拒不改正的，实施机关经报省级人民政府批准，可以收回特许经营权、终止特许经营协议，并实施临时接管，特许经营者应同时承担相应的赔偿责任：

　　(一)违反本法、国家有关规定或者特许经营协议的约定，情节严重的;

　　(二)不履行检修保养和更新改造义务，危害公共利益和公共安全的;

　　(三)未经实施机关同意，擅自转让、出租、质押、抵押或者以其他方式擅自处分特许经营权、与特许经营活动相关资产设施或企业股权的;

　　(四)擅自停业、歇业的;

　　(五)达不到公共产品、服务的标准和要求的;

　　(六)法律、法规规定或者特许经营协议约定的其他情形。

　　第四十二条 【从业禁止】以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的，实施机关应当撤销特许经营权，终止特许经营协议，通过媒体等形式向社会公开披露，并纳入社会信用体系。

　　被撤销特许经营权的企业法人或者其他组织，三年内不得参与特许经营项目的竞争。

　　第四十三条 【实施机关的法律责任】实施机关违反本办法规定，不履行法定职责、干预特许经营者正常经营活动、徇私舞弊、滥用职权的，由监察机关责令改正，并依法追究

　　负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第八章 附则

　　第四十四条【法律救济】特许经营者与实施机关就特许经营协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁。

　　特许经营者对行政管理部门就特许经营活动作出的具体行政行为不服的，可以依法提起行政复议或行政诉讼。

　　第四十五条【实施办法】国务院发展改革部门会同有关部门，制定特许经营的指南、协议标准文本等配套制度。

　　第四十六条【施行日期】本法自年 月 日起施行。

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