PPP项目的听诊器——VFM

发布日期：2015-10-14来源：IPPCE造价智库编辑：宋珍珍

[摘要]

　　引言

　　听诊器是现代医学辨别病患的心跳血压等生命体征的必要工具，是医师的标志，所以一般医师都随身携带。运用听诊器能够判断病人的健康状况，更准确 地找出病人的病灶所在。VFM评价对于PPP项目来说，正是听诊器般的存在，如果将PPP项目比作等待检查身体的伤患，VFM评价就是我们诊断PPP项目 的健康状况及查找病痛部位的基本医疗工具。为了全面剖析和掌握PPP模式，就要正确认识VFM和PPP模式的关系。那么VFM评价是如何诊断PPP项目状 况的呢?

　　VFM评价在目前被普遍认作一个项目能否采用PPP模式的依据，主要发生在项目的前期。但实际上，就如听诊器在病人的康复过程中要反复被用来检 查身体的恢复情况，VFM评价也是贯穿于整个PPP项目生命周期的。在项目前期，它是项目适合PPP 模式与否的决策依据;而在项目后期，则是监督和验证该PPP项目是否真正做到“物有所值”的一种审计方法。2015年1月财政部编制的《政府和社会资本合 作项目物有所值评价指引》征求意见稿(以下简称《指引》)明确指出，VFM的定性和定量分析穿插PPP项目过程始终，在项目各阶段都要进行VFM分析。从 国外的实践来看，VFM评价并非只做一次，通常在不同的阶段开展相应的评价，且目的和功能各有侧重，所选方法和程序也不一样。

　　1用不用PPP模式?VFM评价说了算

　　通过VFM评价诊断采用PPP模式的必要性，初步形成PPP项目目录。在此阶段需要用到VFM的定性和定量分析。

　　VFM定性分析是某基础设施或公共服务项目采用PPP模式是否更具优势的决策依据，是该项目能否作为PPP项目入库的必要条件。只有通过了VFM定性评价和“财政可承受能力论证”的项目，才能形成初步的PPP项目目录，作为PPP项目进行进一步的定量分析[1]。

　　而此阶段的定量分析则是进一步裁剪和完善当地政府PPP项目目录的工具。政府根据项目实施方案等测算的PPP值叫做影子报价PPP值，将PSC值大于影子报价PPP值的项目从目录中删除，为余下的PPP项目进行项目准备。

　　2项目准备阶段：已确诊的PPP项目还值得继续救治吗?

　　在这一阶段，通过VFM评价编制项目产出说明，预判目录中PPP项目的可行性。

　　项目准备阶段的定量分析，是通过对比和分析PPP项目实施方案与初步实施方案中的影子报价PPP值与PSC值，来确定该PPP项目是继续还是中 止。物有所值是政府选择PPP模式而抛弃传统模式的原因之一，因此在项目前期需要反复用VFM对项目进行分析和确定，确保PPP模式比传统的政府采购方式 更加物有所值。而《指引》第十六条中明确提出：在项目识别和准备阶段开展物有所值定量分析，是申请财政部政府和社会资本合作项目以奖代补专项资金的必要条 件之一。借助VFM的定量分析来编制项目产品(服务)产出说明，以更好地对PPP项目的实施效果和可行性做出预判。

　　3项目采购阶段：社会资本响应文件中哪一份才是良药，政府的采购过程是够尽心尽力?

　　这一阶段VFM的主要功能是诊断社会资本响应文件的合理性，强化采购程序的透明度。在采购阶段应用的是VFM评价的定量分析。

　　从经济学视角讲，“物有所值”是所有采购的源驱动力[2]。资源具有稀缺性，如何将有限的资源配置在效率最高的选择上，是一切经济活动都要面临 的问题。“物有所值”不一定是政府选择最低价进行采购，关键在于以尽量低廉的成本满足高效、充足的公共服务供给。因此，VFM评价中的定量分析在采购阶段 的主要作用在于，对不同的社会资本方案进行测算，对测算后实际报价PPP值高于PSC值的终止采购。

　　而关于价格、质量、风险、效益等要素，在具体的采购过程中，政府为达到最大程度的“物有所值”平衡需要做出权衡和取舍。这时，VFM评价便是公众判断政府采购目标是否偏离的重要依据，可加强对政府的采购程序进行监督。

　　4项目执行阶段：对症下药的资金是否达到预期“治疗效果”?

　　在项目的执行阶段，可跟踪进行对项目的VFM定量分析，将其与前期采购阶段的评价结果作对比，来检验物有所值是否达到了预期的效果，由此确定社 会资本是否已实现预期收入。针对评价结果可能出现的社会资本收益不足、等于或超出预期效果的三种情况，给出政府能够采取相应措施进行调整的依据(如延长或 缩短特许经营期年限、政府加大或扣减补贴额度等)。

　　综合来看，随着信息和数据的不断积累和完善，后期的定量评价相较前期更加精准、反映的问题更多，对日后类似PPP项目的借鉴意义也更大。

　　5项目移交阶段：诊断PPP项目绩效，为后续类似项目提供参考价值

　　《指引》第二十条中规定：除涉及国家机密和商业秘密的信息外，财政部门应将物有所值评价报告的关键信息向社会公开。

　　由此可见VFM评价在此阶段起到的是一种审计作用，审查项目全过程中各环节是否做到物有所值，是否有所疏漏。同时将已完结PPP项目的物有所值评价文件补充入数据库存储，为后续类似的PPP项目提供预判的依据。

　　参考文献：

　　[1]财政部6月发布PPP物有所值指引[J]. 中国石油和化工,2015,06:23.

　　[2]姜爱华.中央财经大学财政学院. “物有所值”的引入及实现[N]. 中国政府采购报,2014-05-13004.

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