PPP遇冷！多省市“急刹车”，不少PPP项目“翻了车”

发布日期：2018-04-26来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 到今年3月底，随着持续了四个月的PPP项目库全面集中清理暂告一段落，火了四年的PPP市场终于冷静了下来。

　　 2017年11月，财政部办公厅印发“92号文”《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作，PPP市场迎来了“史上最严”令。

　　 各种“伪PPP”、明股实债、违规融资担保以及一再跨越地方政府财政能力红线等乱象，都被92号文来了一脚“急刹车”。

　　 而这个“急刹车”，也让不少省市的PPP项目翻了车！

　　 新疆：PPP项目全线停工

　　 2018年国务院政府工作报告正式提出要防范化解重大风险，尤其是加强金融机构风险内控和防范化解地方政府债务风险。在这种情况下，国家财政部出台了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预〔2018〕34号文、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号文等文件，对地方政府债务管理和国有金融企业投资行为进行了详细的规定。

　　 针对上述规定，2018年3月29日新疆维吾尔自治区发改委官网公布了一篇《自治区发展改革委立即行动 细化工作措施 坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》的工作动态；而在2018年3月27日新疆准东经济技术开发区规划建设局则发布了《关于暂停开发区2016-2017年政府类项目的通知》。这两份文件的发布引发了之后“新疆PPP项目全线停工”的广泛讨论。

　　 第一份文件主要分为两部分：

　　 第一部分“要贯彻‘四个一律’要求，进一步加强基本建设项目管理，从源头上杜绝新增政府债务。”主要是对可能导致债务风险或隐性债务风险的项目及项目资金来源做出了规定，针对的是建设项目的资金来源尤其是地方配套资金的问题。在保证不新增政府债务并保证资金来源的情况下，投资项目是可以实施的，这其中必然包含合乎政策规定的PPP项目。

　　 第二部分是分六种不同情况，全面清理2017年以来的政府投资项目。针对可能导致债务风险或隐性债务风险，以及地方配套资金来源是否落实、项目是否开工的情况，详细规定了审批的程序及具体操作方式。明确规定了只有对无法化解政府债务或政府隐性债务、未落实资金来源的项目才停止建设、不得上报及受理。

　　 第二份文件是新疆准东经济技术开发区规划建设局对开发区的建设施工企业下发的暂停施工的通知，内容主要是针对政府类项目进行排查、梳理建档，并没有表示终止PPP项目，不少小伙伴惊吓过度，纷纷解读为“全面停工”。

　　 项目停建与项目自身的合规性有直接关系，借用一句古语“心存敬畏，行稳致远”。社会资本方已经签订合同的工程仅仅只是暂缓，待本轮债务整改完毕，依旧会合法、合规以新疆速度持续推进。

　　 河南：率先发布PPP清库结果公告

　　 根据 92号文， 河南省也相继发布了《河南省PPP项目库清理规范工作方案》、《河南省财政厅PPP项目库入库指南》等通知文件，开展了PPP项目的的清理工作。

　　 2018年4月4日，河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心率先发布了PPP项目的清库结果：“截止目前，河南省财政厅PPP项目库经清理后共入库项目1015个，其中管理库项目572个，总投资7297亿元，储备清单项目443个，总投资6020亿元。”

　　 但是在4月13日、4月16日，河南又先后发布了《关于2018年第四次调整PPP项目库的公告》及《关于2018年第五次调整PPP项目库的公告》，共新增三门峡市连霍呼北高速联络线PPP项目、三门峡灵宝市城市道路路网建设项目、阳市宛城区高铁片区一期工程PPP项目等符合调入项目管理库项目18个，总投资95亿元；符合调入项目储备清单项目25个，总投资175亿元。

　　 对比可以看到，虽然河南省财政厅清理的力度不小，但是不必悲观，持续还会有新的PPP项目入库，过去PPP那种“虚假繁荣”的时代结束了，未来将迎来更加注重质量的时期。

　　 湖南：首个省级PPP负面清单

　　 关于规范PPP，湖南省也先后出台了两个重要通知：

　　 一、2018年2月23日，湖南省财政厅发文《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》，这是首个省级PPP负面清单管理。湖南这一纸负面清单管理规定在PPP领域引起较大的关注。其中，负面清单规定下列情形不得运用PPP模式：

　　 1、 不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；

　　 2、 因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；

　　 3、 仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；

　　 4、 采用建设-移交（BT）方式实施的；

　　 5、 政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

　　 引起争议的主要是第3条，不少业内人士担忧，对政府付费型PPP项目进行负面清单管理，相当于一刀切式地喊停。

　　 湖南省财政厅相关负责人表示出台的PPP的负面清单管理通知，只是对中央的92号文等相关政策文件的落实和细化。其实，通哥认为对于PPP和政府购买服务设立负面清单，不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，更不是停止市政道路等基础设施建设，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险。

　　 二、日前，湖南省财政厅又下发《关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》，要求各地应按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目。其中对不属于中央重点项目和省委政府安排的12件民生实事的项目与省政府工作报告明确的重点项目分类处置：

　　 1、未开工建设的，一律停建；

　　 2、虽已开工建设，但停止之后无重大影响的，一律暂缓；

　　 3、已开工建设且停建会造成重大影响的项目，要从严调减投资规模；

　　 4、对于2017年7月15日以后举借的系统外需要财政资金偿还的债务，撤销相应项目，筹措资金予以归还；

　　 5、对易地扶贫搬迁、棚户区改造等中央重点项目和省委省政府安排的12件民生实事项目以及省政府工作报告明确的重点项目，要通过统筹资金、盘活资产等方式重点保障，但不能作为违规举债的借口。

　　 同样，湖南省也是根据可能导致债务风险或隐性债务风险，以及地方配套资金来源是否落实、项目是否开工的情况，详细规定了审批的程序及具体操作方式。但是停建、缓建类虽然对政府不产生重大影响，对建设主体、对社会资本、对贷款银行、对上游供应商将产生一连串的不利影响。

　　 山东：债务减压，PPP的“规范管理年”

　　 为实现“促发展、防风险”双重目标，在防范地方政府债务基础上实现PPP项目规范发展，2018年4月11日，山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“规范管理年”活动的实施意见的通知》（鲁财金[2018]21号）。

　　 这使山东成为继新疆、湖南相继对PPP项目和政府投资项目分类甄别管理后，第三个出台PPP专项管理政策的省份。21号文将2018年确定为山东省PPP“规范管理年”，共计19条管理规范要求。　

　　 山东省的这份PPP政策规范，是一个政策规范比较详尽完备、且具有较强可执行性的地方性PPP规范性文件。

　　 一方面，通知结合了山东省自身特点，就PPP管理规范提出更为细化、独创性的政策规范要求。另一方面，文件也就中央层面政策要求，制定了详细的落地方案和具体举措，成为财办金92号文等PPP政策落地方案的集大成者，具有较强的可执行性。

　　 其中最值得注意的两点：

　　 一、在“新项目论证管理”中提出，强化“红线”管理，从严审慎开展完全政府付费项目，全部项目财政承受能力最高年度达到或超过8%的地区，停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目，对全部PPP项目一般公共预算支出责任接近10%的地区进行风险预警。　

　　 这项规范可谓是真正做到了强化“红线管理”，其他省份暂停的项目主要为政府付费项目，而山东省将可行性缺口补助项目也纳入了叫停范围。考虑到在目前城镇化加速、地方政府资金紧缺的大背景下，其实很少有地方政府出台如此严厉的政策规范。

　　 二、明确山东省PPP三大重点领域

　　 （1）加大运用PPP模式盘活优质公用设施存量资产工作力度，化解财政支出压力和地方存量政府债务。

　　 （2）大力推动幸福产业发展，加大旅游、文化、医疗、教育和养老等领域PPP应用力度，不断提升人民群众的获得感幸福感安全感。在不超过一般公共预算支出10%的红线内优先列入政府中长期支出责任。

　　 （3）在垃圾处理、污水处理新建项目全面实施PPP模式的基础上，对供热、供水、养老服务等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域，加大PPP模式应用力度，拓展民间资本参与空间。

　　 山东省明确的2018年PPP重点发展的三大领域，确实符合中央政策导向，也有利于解决当前城镇化进程中的政府债务问题、民生问题以及项目运营问题。

　　 为了给政府债务减压，新疆、湖南相继对政府投资项目和PPP项目进行甄别，河南省也率先发布清库结果，山东省也紧紧跟上，喊出PPP“规范管理年”的口号！

　　 下一个加入PPP清理大军的，会是谁呢？

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