新疆叫停PPP项目 经济学家告诉你背后的经济学原理

发布日期：2018-04-04来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 众所周知，中国能保持高速的增长长达30年，地方各级政府是个重要的推手。虽然不适当的干预总是不可避免，但大多数情况下地方政府扮演了维护市场和保护企业家精神的角色，这包括推动基础设施的投资、降低官僚主义作风、创造良好的投资环境和为经济增长提供短期的支持性优惠政策等。

　　 现在试想一下，如果地方政府不再像过去那么关注增长数字，整个经济将会有什么有趣的变化？至少在2010年之前，这个问题多半也是假想的。事实上，在过去20年来，即便大多数经济学家乐意批评地方政府太专注于当地的经济发展事务，也不会想到他们假如减少乃至放弃对经济发展的关注，将会如何影响中国经济增长的前景。

　　 经济学家和政治学家们都认为，地方政府的所作所为可以用中国共产党保留的以政绩导向的官员晋升规则来解释。在实行经济改革以后，经济的增长，或GDP，是度量和比较官员政绩的唯一尺子。为了获得领导的赏识并争取晋升机会，地方的官员为经济增长而竞赛，乃是典型的标尺竞争。

　　 在李星等人（2014）的一项研究中发现，第一，受到政治科层制内的这个政治竞争的驱动，中国的地方官员会把中央政府的增长目标层层放大，而且层级越低的政府，其增长目标越高。第二，地方政府实际的增长在绝大多数情况下会高于其设定的增长目标。换句话说尽管政绩是用实际的GDP增长率来度量的，但显然GDP增长目标在鼓励地方政府实现更高增长率方面具有明显的激励效应。

　　 以中国的第十一个五年计划时期（2001-2005）为例，根据李星等人的计算，在这五年间，省级增长目标的平均值是10.15%，比同期中央增长目标高出2.65个百分点，而五年间省级实际的平均增长率则高达13.07%，这要比中央定出的增长目标高出将近6个百分点。

　　 但这一情况在过去五年已有变化。现在地方政府更愿意调低增长目标，而且之前的那种放大效应也趋于消失。根据我们对各省市的增长数据的整理发现，在过去五年，

　　 第一，地方政府设定的增长率目标开始尽量靠拢了中央的增长目标；

　　 第二，地方实际增长率与其目标之差出现明显的收缩甚至变为为负值的趋势。

　　 在2013年之后，东部沿海省份的实际增长率仅略高于其目标值，不再像之前10年那样可以高出3-4个百分点。而内陆更多省份的情况则是完不成其增长目标，以东北三省和内蒙古更甚。地方完不成他们自己设定的目标增长率，假如不是偶然，这在过去也几乎是不可能发生的现象，但现在事实上也被允许了。

　　 这还不算，更有甚者是辽宁、天津和内蒙古。去年他们的官员先后公开承认当地核算的GDP数字存在失真，并愿意重估至更低的水平。鉴于中国国家统计局决定在2018年开始将主导地方GDP核算工作，结果上述三个省份的自曝家丑引发了连锁反应。最近披露的信息显示，全部31个省市区2017年第四季度累计的名义GDP增长率由第三季度的13.8%骤然下降到了4.3%，尽管全国的名义GD增长率几乎不变，这是不可解释的。更匪夷所思的是，居然有包括上海、浙江和山东在内的9个省份的名义GDP增长率在第四季度突然变成了负增长，而第三季度之前还是正的增长率。看起来，如果完不成增长目标的行为可以被接受，一个合理的判断便是，地方政府现在可以不必再为实现过高的增长率而承受压力。

　　 这意味着高增长率正在淡出中国地方官员的视野。在过去，高速经济增长是在一个具有单一目标的M型政府结构中实现的。由于地方政府官员在政治上受到中央鼓励参与增长竞赛，中央政府设定的增长目标实际上成为下限。这是因为面对中央对地方官员的政绩考核，地方政府会趋向于这样来理解中央设定增长目标的意图，因而趋于放大这一目标，并有动力完成较之更高的增长。这就是中国经济在上世纪90年代以来实现高速增长的机制。

　　 2013年后，中央新任领导人决心改变地方政府官员的政绩观，力求大幅度降低GDP在评价地方官员表现中的权重。在去年召开的中共十九大上，中国的领导人提醒地方政府务必要关注增长质量而不是数量。地方官员深知，他们将面临多任务的目标，GDP的增长在上级对下级绩效的考核中将不再具举足轻重的权重，反而要更加关注经济转型升级、科技创新、环保、减贫以及防范金融风险等定性指标。　

　　 不可否认，这些定性指标并不容易衡量，官员面临的激励机制也会从此将变得不确定和复杂化。假如一个多任务的目标在激励和考核地方官员上要获得跟GDP增长目标同样的成功，并不容易。地方政府官员如何应对与适应上绩效评估的这些根本性变化，那对未来十年中国经济发展前景将是个挑战，值得观察和研究。

　　 刘世锦：“强政府+竞争”是中国成功的秘诀之一

　　 中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任刘世锦近日在出席第十三届北京金博会之中国金融年度论坛时表示，2017年中国经济已经触底，中速增长平台初步确立，将来会逐步进入中速增长期，也就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在中速增长平台，中国经济呈大L型加小W型波动，增速可在5%—6%之间持续10年左右，当前最重要的是做实做优而非人为做高中国经济。刘世锦认为，转入高质量发展阶段首先要过防范化解金融风险这一关，现在主要是解决地方债问题。

　　 中国经济中速增长平台初步确立

　　 十九大以后，各地积极性高涨，又出现了“大干快上”的期待，对此，刘世锦表示，“大干快上”本身没有错，关键是干什么、上什么。是把速度再搞上去吗？十九大报告讲得很明确，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”，“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”，等等。如何在保持可争取的增长速度的同时，把提高经济增长质量和效益的挑战转换为新的发展机遇，这些事情比简单地提高速度难度更大，更需要有所作为，做成了也会有更大的成就感。

　　 刘世锦称，现在的发展阶段和我们过去一直谈的中国经济由高速增长转入中速增长阶段在内涵上是一致的。2016年，我们就提出中国经济已经接近底部或开始触底，正逐步进入中速增长平台。从刚刚过去的2017年情况看，这个判断得到确认。可以说，中国经济中速增长平台初步确立。我们当时提出这个判断主要基于两个方面：

　　 从需求侧来看，过去带动高增长的主要是高投资，而高投资主要是三大需求来源，出口、基础设施、房地产，俗称为“三只靴”子，这三只靴子基本上触底了，高增长也就停止了。特别是房地产受关注较多，我们的观点是房地产的历史需求峰值在2013、2014年就已经出现了。2016年一季度，当时包括北京在内的一线城市房价上涨，带动了房地产投资的回升，当时我们的观点很明确，这就是一个短期的现象，还得朝下走。房地产投资大概在过去几个月剔除价格因素以后实际上已经负增长，所以这三只靴子都落地了，需求侧触底了。

　　 从供给侧来看，过去两三年的时间，去产能取得积极成效，直接的证据就是PPI经过54个月的负增长后，在2016年9月恢复正增长，然后价格逐渐上涨，去年涨得很凶，多少出现一点泡沫。工业企业利润也经过一年多的负增长后由负转正，从统计局公布的数据看，涨得不错。所以，应该说从供给侧来看，基本也触底了。

　　 从去年开始，随着中国经济走好，速度有所回升，有观点认为中国经济将触底反弹，出现比较大的回升，甚至重回高增长的过程。比如，有人提出，中国经济7%以上增长还可以持续相当长一段时间，甚至还有更加乐观的预测。我们的观点很明确，“触底”的确切含义是中国经济不再明显下滑了，开始进入中速稳定增长的“新平台”，但是也不会大幅反弹，出现所谓“V”型或者“U”型反弹，更不会重复过去高增长的轨道。当然，如果采取一些特殊的刺激政策，经济增速短期可能会快速上去，但是估计也就持续一两个季度，超不过一年，而且一定是大起以后会有大落，最后使整个经济受到伤害。

　　 中速增长期最重要的是做实做优而非人为做高经济

　　 中国经济为什么要从高速增长转向中速增长？这实际上是不同的增长平台之间的转换，这是一个经济学上所谓的周期理论解释不了的问题。因为这种变化是东亚经济体，包括中国在内，后发追赶型挤压式增长以后一种特有的现象，原因主要有三点。

　　 第一，终端需求，包括房地产在内，还有重要的工业产品，出现了历史需求峰值。历史需求峰值就是这种需求、这种产品需求量最大，或者增长速度最高的那个点已经出现，出现以后就是一个回调的态势；第二，人口和劳动力的总量和结构发生重要变化；第三，资源环境约束边界临近，最典型的例子就是雾霾，当雾霾严重到早上都不愿意出门时，资源环境的边界和底线已经碰着了。所以，当这些因素都出现后，高速增长转向中速增长的平台是必然的，是符合规律的。

　　 “去年下半年经济之所以出现反弹，主要是由存货和出口回升引起的，但终端需求和总需求仍在下行。”刘世锦解释说，供给侧方面，产出虽然增加但生产性投资并未回升（如民间投资增速仍低迷），而是主要依赖于产能利用率的提高。

　　 展望2018年中国宏观经济走势，刘世锦分析，今年上半年，终端需求可能会有一个季节性回升。但是2018年总需求中最大的不确定因素是基础设施投资，这部分投资在终端需求中最大，其背后实际上是地方债在支撑。而地方债恰是现在防范金融风险中比较重要的一项任务，如果防控风险和治理地方政府债务的力度加大，基础设施的投资增速有可能回调，回调以后中速增长的平台重心会有所下移。与此同时，存货和出口出现低点，是否回升以及如何回升仍有不确定性。生产性投资已处低位，有可能逐步回升，成为经济增长中的积极力量，但也不能期待像以往高速增长阶段那样大幅回升，按照国际经验，大体上也就是5%左右的增速。存货、出口和生产性投资逐步进入回升期，将对基础设施投资减速形成对冲。“我们判断2018年中国经济增速不会再出现高增长，可能会有所下调，但是希望幅度不会太大。中国经济将来会逐步进入一个中速增长期，这个中速增长期是大L型加小W型波动的状态。”

　　 刘世锦进一步指出，如果说2017年是中速增长平台的验证期的话，2018年将是一个调整期，主要是基础设施投资可能会有一定幅度的调整。这样中国经济会进入新的增长平台，我们希望这个波动幅度会小一点，稳定性能够增强。“中速增长阶段不是不讲速度、不要速度，但不能再搞GDP挂帅，不能人为地推高增长速度，应把发展的基础做得更实一些，这不论对短期防范财政金融风险，还是对增强中长期发展动能，都是必要的。当前最重要的是做实做优而非人为做高中国经济，具体来说，就是要降风险、挤泡沫、增动能、稳效益，提高增长的稳定性和可持续性。”

　　 降风险主要是指降低地方政府债务风险、部分企业过高的杠杆率和其他方面的财政金融风险。挤泡沫主要是指挤一线城市房地产泡沫和大宗商品泡沫。增动能主要是指增加实体经济转型升级和创新发展的动能。稳效益方面需要特别强调一下，2016年下半年以来，企业效益明显回升，但主要集中在上游行业，分布不平衡。应争取在行业间形成较为平衡和稳定的盈利分布，这样就可以为降低企业杠杆率提供有利条件。

　　 刘世锦认为，中国经济增长速度还会有所下移，特别是中速增长的平台会有所下移。但是到2020年全面建成小康社会，今后3年每年增长6.3%就可以实现两个翻番的目标。此外，中速增长的平台的重心可能调整到5%—6%，这个速度已经不低了。“我认为，我们讲速度的高低一定要看背景，看所处的增长阶段。过去我们处在高速增长期，那个阶段经济的潜在增长率是10%，如果只增长了7%，那就叫低速增长；中速增长期以后，可能潜在增长率就是5%左右，也可能是4%—5%之间，增长速度达到5%—6%就算高速增长，所以以后讲低速增长一定要和增长阶段联系起来。”刘世锦强调。

　　 高质量发展阶段须过防范化解金融风险关

　　 “中速增长平台形成以后，根据国际经验，中国经济应该能够保持10年乃至更长时间的稳定增长，这为我们实现两个一百年的奋斗目标打下了坚实稳固的基础。”刘世锦认为，我们要转入高质量发展阶段，防范化解金融风险这一关必须要过。从国际经验来看，转型最成功的经济体，包括日本、韩国，他们从高速增长阶段过渡到中速增长阶段，都经历了金融风险，或者某种类型的金融危机。“因为金融条件在高速增长阶段到中低速增长阶段是不一样的，一定要有一个大的调整。”

　　 刘世锦指出，虽然过去中国金融体系也发生过一些问题，但是最终都平安过来了。但是要注意，过去是高速增长期，在高速增长期有吸收、化解、后推财政金融风险的能力和空间。包括上世纪90年代后期，几大行成立资产管理公司，处理了一些不良资产，都不错，但这不是别的变好了，而是工厂、设备不行了，但地值钱了，这和高速增长紧密联系在一起。现在这个条件还存在吗？不存在了。高速增长期可能不是风险，现在就可能变成风险。“增长阶段发生变化后，风险出现的条件也发生了很大变化。所以十九大报告提出把防范化解重大风险作为三大攻坚战之首，金融风险，特别是地方债的问题应该引起高度关注。”刘世锦说。

　　 刘世锦说，防范化解重大金融风险，地方债问题是排在前面的。地方债是符合规范的“明债”，这个规模目前是可控的，问题在于隐性债务。最近几年，各地通过地方专项资金、产业投资基金，特别是通过PPP（政府和社会资本合作）形成了一些事实上需要地方政府最后兜底，承担偿还责任的债务，这些隐性债务规模难以估计，有些地方的隐性债务甚至已经明显超过“明债”。这方面的风险因素积累有些已经显露。

　　 对于如何处置地方债，刘世锦给出了自己的方案：

　　 第一，稳杠杆。降杠杆实际上是要对整个经济体系做重大调整，因此首先要稳住，不能再继续加杠杆，加大风险隐患。第二，软着陆。要防止处置不当引发新的风险。第三，下决心解决各级政府、国企预算软约束的问题。这是改革之初就提出的问题，到现在还没有解决，所以这一次中央态度很明确——不救助。在这种情况下，地方政府可通过售卖资产、收缩资产负债表的方式还债。从更长期来看，还是要探讨以市场为基础的公共品投资服务。公共品投资也需要融资渠道，包括PPP项目的市场化交易，不动产信托等等。第四，根据高质量发展的要求，树立正确的政绩观、速度观。地方搞投资最重要的目的还是把GDP搞上去，还是GDP挂帅这样一个政绩观。地方政府应该明白，还是要按照自己能够通过正常途径融到的资金规模来决定建设规模。为了快速提高经济增长速度而大量借债必然会加大金融风险。从短期来看，即使经济增速是搞高了，但是并不可持续，以后速度可能掉得更低，提前透支了未来的增长潜力，这是一个长期的比较均衡的发展过程。与经合组织（OECD）国家相比，刘世锦建议，不再搞GDP挂帅，而是更多重视就业、质量效益、风险防控、稳定性、可持续性，需要探索可行的指标体系。“这不是不要GDP，而是要长时间、高质量、高效率、无水分、可持续地尽可能争取到高速度，GDP将是一个预测性或结果性的指标。”

　　 刘世锦指出，“强政府+竞争”是中国成功的秘诀之一和特有制度优势，应当与时俱进，重塑、提升高质量发展的地方竞争机制。具体而言，从GDP优先到聚焦高质量发展，要着眼于以下几方面的内容：促进产业转型升级的营商发展环境的竞争；培育创新环境，聚集创新资源，成为区域创新中心和创新性城市的竞争；既吸引中高级生产要素，又形成合力分工；生态环境的竞争；“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争；以人民为中心，创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争。“应当允许地方有较大的自选动作的空间，允许有个性、有差别、允许试错，在试点中推广好的政策。”

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