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完善政策 攻坚克难 PPP平稳进入新周期

发布日期:2018-01-30来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   2017年底财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、国务院国资委发布的《加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)和人民银行等推出的《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》等政策标志着2014--2017年PPP高速发展阶段的暂时告一段落。从政策制定者的本意看,是希望从2018年开始PPP的发展可以进入平飞阶段,能够行稳致远。我们认为,2018年PPP的发展趋势能否顺利平飞将主要取决于已出台政策的执行力度和这些政策中与规范政策有冲突但被实践广泛接受因素及时调整的程度,同时困扰PPP健康发展的一些关键问题能否解决也将会有很大影响。

   上述几个中央政府机构出台文件的出发点都是为了落实全国金融工作会议精神,但结合PPP项目实践来看,有几个问题需要思考。第一,这几项政策是否需要相互协调并统一考虑政策的实施效果;第二,PPP的实际规模有多大,PPP的推广是不是高杠杆的主要成因;第三,PPP出现“异化”是政策不合理造成的还是市场主体乱作为造成的;第四,“规范”PPP的目的是使PPP更纯粹还是使PPP比近年其它经济政策更能体现让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。

   过去四年PPP的发展是一场伟大的社会实践,今天的PPP现状完全超出了四年前政策制定者、学者和各方参与者对PPP的认知,是符合国情的中国式PPP。这样一场规模宏大的实践从起飞阶段进入平飞阶段需要高超的技巧和智慧。有关部门不应该简单地使用以前的政策对PPP进行规范,而是要认真总结这四年的实践,先对PPP相关政策进行完善,然后再用完善后的政策去规范和指引PPP的发展,这样才能将对PPP阶段转换的冲击降到最低,才可能使PPP实现平飞。

   这几年PPP发展也遇到了一些系统问题,这些问题的解决难度较大但至关重要。一是收费制度和价格体制改革问题。近期国家发改委出台了《国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》(发改价格〔2017〕1941号),调整价格的决心很大,2018年能否落实是关键。二是PPP项目资本金问题。用永续经营公司资本金制度的要求套用在PPP项目公司上是PPP“异化”及落地难、融资难的主要原因,政府应该以市场实践为基础制定政策。三是项目融资问题。金融机构一直对绑定地方政府情有独钟,造成我国PPP项目融资的很少,国际上PPP多是项目融资,在降杠杆大背景下推进项目融资迫在眉睫。还有一些其他问题也必须解决,比如,如何在可行性研究阶段强化对项目的必要性论证以防止无效投资;再比如,成熟城市用于PPP的一般公共预算水平(10%)是否适用于新城新区以建设财政为主的情况,等等。

   总之,2018年是中国式PPP的政策完善之年,是困扰PPP发展系统性问题的解决之年,是为PPP行稳致远打好扎实基础之年,是PPP从量增到提质的转换之年。相信中国PPP人有足够的能力和智慧,只要政府推进PPP改革的目标不动摇,从长远讲PPP一定会在中国经济社会发展过程中发挥中流砥柱的作用,避免短期内过大幅度的波动顺利进入平飞阶段是2018年的首要任务。PPP进入平飞阶段意味着进入了一个新的发展周期,将更加符合中国国情,逐渐形成中国式PPP的独特模式。中国式PPP将不再强调英语语境下PPP的规律和特点,而是既有私人资本也有国有资本参与的政企合作,为PPP跨上新台阶贡献中国智慧。(作者:金永祥 大岳咨询董事长 )

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