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两会快评| 从政府工作报告看PPP模式新机遇

发布日期:2018-03-12来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   李克强总理在今年3月5日的政府工作报告(以下简称报告)中总结了近五年国内经济社会发展成就,并提出了2018年的政府工作目标及重点工作安排。从政府工作报告中可以看到国家在未来几年将对精准扶贫、乡村振兴、新型城镇化建设、棚户改造、污染防治及生态文明建设、高科技及新兴产业、铁路公路等基建投资、污水处理、教育、健康养老等领域加大扶持及改革力度,推进国资国企改革,深化中央与地方财税体制改革。

   可以看到,这些领域绝大部分正是PPP模式广为运用的领域,为PPP模式的进一步发展和深化创造了机遇。这意味着在未来几年PPP模式仍将作为地方政府一种重要的项目实施及投融资工具,在提升当地基础设施及公共服务建设水平,改善民生,推动供给侧改革,提高财政资金使用效率等方面发挥积极作用。

   根据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库发布的数据,截至2017年12月末,平台收录管理库和储备清单PPP项目共计14424个,总投资额18.2万亿元,同比上年度末分别增加3164个、4.7万亿元。各地区各行业PPP项目数量和投资额持续增长,表明我国对PPP模式的探索已经取得了明显的成效。但随着近两年政策环境的不断变化,PPP模式的运行呈现越来越规范、审慎的趋势。国家对PPP项目的民资参与度、财政资源利用合理性、绩效管理、风险分配、政府履职及信用度等方面提出更高的要求。这同政府报告中支持民营企业发展、梳理各级政府财政责任、实施财政绩效管理、化解地方债务风险等工作目标同出一辙。

   (一)鼓励民资参与PPP项目

   李克强总理在政府报告中强调:“支持民营企业发展。坚持‘两个毫不动摇’,坚持权利平等、机会平等、规则平等,全面落实支持非公有制经济发展的政策措施,认真解决民营企业反映的突出问题,坚决破除各种隐性壁垒。构建‘亲清新’型政商关系,健全企业家参与涉企政策制定机制。激发和保护企业家精神,增强企业家信心,让民营企业在市场经济浪潮中尽显身手。……落实鼓励民间投资政策措施,在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目,务必使民间资本进得来、能发展。”

   目前,在PPP的实践中,大部分民营资本参与PPP项目还存在融资能力、承揽能力等方面的劣势;在某些重点领域中,也仍然存在对民营企业各种形式的隐形壁垒。但是从财政部今年2月发布的第四批PPP示范项目分析报告来看,今年入选示范项目的评定标准已经向民营企业倾斜。民营企业参与项目143个、投资额2429亿元,占比分别为57.9%和51%,高于前三批落地项目46.9%的民营企业参与率。 

   但是,垄断领域的开放从来都不是一蹴而就的,“民资进得来”还只是第一步,如何拓展民营资本的发展空间,发挥其灵活、专业、创新优势,需要各级政府进一步研究、落实。国家和地方政府已经开始出台具体办法支持民资参与PPP项目。财政部表示下一步将积极推动示范项目与民营企业对接,继续加大以奖代补资金、中国PPP基金对民营企业参与项目的倾斜力度;省级财政部门也紧随中央号召,如江苏省制定了《关于进一步鼓励、支持民营资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的实施意见》,通过加大基础设施领域开放力度、夯实民资优先制度保障、降低民资参与门槛、加大扶持力度、建设PPP诚信体系等五大措施鼓励民营资本参与PPP项目。

   (二)打好三大攻坚战,PPP助力重点领域工作

   政府报告中提出推动重点风险防范化解取得明显进展,加大精准脱贫力度,推进污染防治取得更大成效三大攻坚任务,包括健全规范政府举债融资机制,积极稳妥处理存量债务,对扶贫地区深入推进产业、教育、健康、生态扶贫,补齐基础设施和公共服务短板,从工业改造、农林业改革发展、污水治理等多方面防治污染等具体内容。除此之外,报告还提出大力实施乡村振兴战略、推进区域协调发展战略、提高新型城镇化质量、发挥投资对优化供给结构的关键性作用、提高保障和改善民生水平等多项政府工作建议。

   在政府债务融资风险防范方面,PPP是分担政府融资风险,减轻财政压力,盘活存量资源的重要手段。在精准扶贫、基础设施建设、城乡发展、生态保护等方面,PPP也具备很大的适用空间,是政府近年来重点考虑的项目实施方式,并在各个行业领域已取得明显的成效。尤其是在精准扶贫和带动区域发展方面,从财政部第四批示范项目来看,西部地区、连片特困地区推广PPP模式成效明显,PPP对当地经济社会发展也具有较大的助推作用。

   此外,在政府报告中表示,今年要完成铁路投资7320亿元、公路水运投资1.8万亿元左右,水利在建投资规模达到1万亿元。重大基础设施建设继续向中西部地区倾斜。实施新一轮重大技术改造升级工程。中央预算内投资安排5376亿元,比去年增加300亿元。这为PPP未来几年的发展也铺垫了广阔的市场空间。

   (三)政府切实履行职能,为PPP保驾护航

   李克强总理在今年的政府工作报告中再次提到,坚持依法全面履行政府职能,政府要信守承诺,决不能“新官不理旧账”。由于PPP生命周期往往会跨越几个行政周期,地方政府如果缺乏契约精神,必然导致社会资本丧失合作信心,使得PPP推广受阻。今年报告再次重申此问题,反应了国家对加强政府诚信建设,建设政府与社会资本合作信用体制的决心。这在财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)和第四批示范项目评审结果也有所体现,进一步强调了规范信息公开、落实责任主体的规定,强化社会监督,发挥项目入库的增信作用。

   2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,是改革开放40周年,是决胜全面建成小康社会,实施“十三五”规划承上启下的关键一年。目前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,要围绕建设现代化经济体系,坚持质量第一、效益优先。PPP不仅仅是投融资模式,在为公共服务领域引入管理经验和效率、推进政府职能转变、完善政府工作制度方面具有更重大的意义。2018年的政府工作报告体现了国家对于不断完善制度体系所做出的努力,这必将进一步促进政府与社会资本合作的深化发展。 

   本文作者经楚、彭程,现就职于中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部,文章为作者独立观点,不代表中国投资咨询立场。

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