江苏省村镇污水处理ppp模式问题分析及建议

发布日期：2018-06-27来源：编辑：张继蕊

[摘要]

　　 目前，水污染是阻碍村镇发展的重要问题之一，相比于城市污水治理，村镇污水治理存在排放分散、基础设施落后等问题，而县级以下政府的资金又很难满足庞大的污水治理支出。PPP模式的成熟与发展，成为解决村镇污水治理问题的新方法。

　　 江苏省是较早运用PPP模式解决村镇污水治理问题的地区之一，但从目前情况来看，也存在着一些问题。对江苏省村镇污水处理PPP模式进行研究，有利于我国村镇污水处理PPP的长远发展，对其他地区村镇污水处理PPP的实施也有一定的借鉴意义。

　　 一、江苏省村镇污水处理PPP发展现状

　　 截止到目前，江苏省共有30个污水处理PPP项目，而同期全国共有约1000个污水处理PPP项目，江苏省污水处理项目个数约占全国3%;其中南京市城东污水处理厂项目、南京市仙林污水处理厂项目、新沂市污水处理厂改扩建项目等6个项目被评为国家级示范项目，同期全国污水处理PPP国家示范项目约有60个，江苏省约占10%。

　　 江苏省村镇污水处理PPP发展现状

　　

　　 常熟市案例分析

　　 常熟市是全国首推农村分散式污水处理PPP项目的地区，其在运行过程中有很多值得借鉴的地方。

　　 (1)集中与分散相结合。面对农村污水排放较分散的问题，常熟市根据实际情况，采用集中与分散相结合的模式，人口较为集中、易施工的地区采取集中式污水处理，人口分散且施工难度大的地区采取分散式污水处理。事实上，从2008年开始，常熟不再以村镇行政区域为限制，而是按照人口和污水量统一建设污水处理设备，全市农户中，生活污水纳入城镇管网的约有70%，采取分散式处理的约有30%。

　　 (2)专业化运作。常熟实行规划、建设、管理、运行统一进行的方式，并将设施运行、水质检测等具体事务委托中科院生态环境研究中心，使污水处理的正常运行得到了保障。此外，将污水处理委托两家专业公司一体化运营，实现了专业化的运行管理。

　　 (3)引入PPP模式，开拓发展新思路。在2015年，常熟市在农村污水治理中引入PPP模式，采用BOT模式进行运行。由政府将污水设施建设移交地区企业进行建设，并授予其25年的经营权。目前由中车股份公司进行该项目的实施，该项目己经进入执行阶段且运行情况较好。

　　 基于以上有效措施，常熟市污水处理己成为全国污水处理的样板。其中，农村污水处理率约达70%，污水处理设施的完好率达95%，正常运行率达98%。其发展中采用的分散式处理、统一管理及PPP模式的引入等对其他地区村镇污水处理都有一定的示范意义。

　　 二、江苏省村镇污水处理PPP中存在的问题

　　 1.相关法律缺乏，监管体系不完备

　　 目前PPP在我国总体上发展时间较短，将PPP引入村镇污水处理的方法也处于探索阶段，因此总体上缺乏相关法律的保护，正式性法律文件仍十分缺少。

　　 从监管上看，目前在污水处理领域，江苏省通过《江苏省城市市政公用事业产品和服务质量监管制度》、《江苏省城市市政公用事业经营与作业成本监管制度》、《江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度》等多部法律文件，建立起对污水处理等公用事业的监管体系。但随着PPP的引入，相关监管制度的力度相对减弱，且与PPP项目的实际情祝结合较少，仍需进一步完善。

　　 2.政府定位不明确，未正确发挥职责

　　 一方面，部分政府把PPP简单理解为一种融资方式，还有部分政府过分夸大市场化作用，把市场化当成是污水处理的主要方法，急于对项目实行民营化，追求公用资产转让和资产变现，给地方政府或个人带来短期利益，导致社会资本为了成功竞标污水处理项目，在博弈中提高特许经营转让价，造成了污水处理价格上升的隐患，甚至可能导致“政企合谋”，造成国有资产流失。

　　 另一方面，地方政府支付信用问题依然存在，在污水处理等市政项目谈判中，企业处于相对弱势的地位，而部分地方政府支付意愿较低，对于环境服务费用补偿不到位或拖欠，从而使得参与污水处理的企业存在亏损的风险。

　　 此外，地方政府对市场化PPP模式的应用能力不足，造成项目谈判效率较低，缺乏有效指导，在项目运行中，也存在价格、回报率等方面的问题与纠纷。

　　 3.体制机制不健全，风险分担缺乏科学性

　　 从江苏省村镇污水处理PPP运行中看，仍缺乏专业化的管理体制。项目运行在某些流程上缺乏规范性，且职责分担不明确。在风险方面，政府与企业的分担仍不够具体，相关惩罚措施较为缺乏，存在一方过多承担损失的可能性。

　　 此外，由于PPP存在多种运行模式，不同模式也存在不同特点的风险分担，但国家、省内对这一方面的规定仍不具体，缺乏相应指导，使得一些项目在运行方式的选择上过于简单，也未对之后的风险分担、具体运行进行有效规划，加大了项目的风险与不确定性。

　　 4.村镇污水处理项目吸引力仍然不足

　　 虽然江苏省开展村镇污水处理PPP模式较早，但从村镇地区的角度来看，仍存在吸引资金难的问题，这除了村镇污水处理本身的特殊性之外，也与政府对村镇污水治理的关注度不够且在项目风险担保方面的缺失有较大的关系。

　　 5.村镇污水处理PPP项目实际运行效果较差

　　 村镇由于基础设施较为薄弱，导致设备运行中存在许多问题，实际效果与计划效果相差很大。并且由于相关技术人员的缺乏，使得设备的使用与维护未能很好地进行，从整体上降低了整个项目的运行效率。目前，江苏省村镇污水处理PPP项目整体运行效率不高，并且由于农村的使用水大部分来自地下以及地表径流，其实际用水量较难测定，造成实际运行中，污水处理费征收困难，这使得项目建设的资金难以得到保障，对村镇污水处理PPP的实际运行也产生了很大的影响。

　　 此外，村镇居民参与污水处理的积极性普遍不高，对污水处理PPP也缺乏科学的认识，这对项目的良好运行也产生了一定的影响。

　　 三、江苏省村镇污水处理PPP发展建议

　　 1.加快完善法律制度与监管体系

　　 加快完善江苏省PPP相关的法制建设，可以为PPP的发展提供有力保障。在加强整体PPP法制建设的同时，也要注意加强在各个领域PPP的法制建设，区别不同领域，建立有针对性的法律规范，在针对污水处理制定法律时，要注意其具有的公益性特征，同时对于村镇污水处理PPP，要结合村镇的发展情祝，订立有针对性的法律条款。

　　 在监管体系方面，要加快建立PPP相应的监管体系，明确各方责任，同时提高企业的准入门槛。污水处理有投资大，周期长等特点，对于资金实力较为薄弱的企业来说，无法很好地承担起污水处理项目的进行，在选择企业时，不仅要对资金实力有所要求，也要注意其在污水处理技术方面的实力，这可以在保证初期建设成功的同时，也保证其之后的顺利运营。

　　 2.政府要明确自身职责，合理定位

　　 PPP模式的运行，也需要政府正确发挥自身职能，而不是“一卖了之”。这意味政府需要重新定位，正确发挥自己的职责，明确风险分担机制，实现风险的合理分担。投资者应该承担经营活动自身的风险，而经营活动范围之外的风险，应该交给政府负责，或由政企共担，让适合的主体去承担相应的风险。可以避免企业过多承担风险，防止企业的积极性降低。

　　 此外，要依据实际情况来合理制定污水处理费的单价。对于处理费的征收，应建立起相应的征收制度进行统一征收。政府也应加强对项目的相关监管，加强对服务质量与绩效、服务价格、资产状况和设备质量的监管，同时注意监管中各部门的配合，避免监管的混乱。

　　 3.水处理技术单位和投资咨询单位积极发挥自身作用

　　 村镇污水处理PPP项目运作方式专业性较强，涉及较多领域，需要制定标准化的交易流程，也需要专业化的人才提供相应的指导。但村镇政府往往缺少类似人才，因此需要相关专业咨询机构以及相关水处理技术单位予以指导，保障PPP项目的顺利进行。

　　 4.采用“捆绑招标”、“厂网一体化”等创新方式

　　 村镇污水处理项目规模较小，存在吸引力弱的问题，可采取捆绑招标的方式，这可以增强规模效应，提高项目的吸引力，还可以降低运营成本，减轻财政负担，同时提高了招商与监管的效率。

　　 2015年，财政部、住房和城乡建设部印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》指出，城市供水、沉水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，而村镇污水处理PPP项目在进行的过程中，也可以进行厂网一体化，把污水处理厂与排水管网的建设结合起来，提高项目的运行效率。这种创新方式的运用对于村镇污水问题的解决有重要的意义。

　　 5.加强PPP合作文化的建设

　　 企业、银行、科研中心、咨询机构等应加强合作，在污水厂选址时要充分考虑到民众的想法，寻求民众的同意。同时，要提高民众的参与度，让公众对PPP模式充分认识与理解，保障民众的知情权与监督权，这会对PPP的运行起到积极的作用。同时，还可以通过新闻等方式，积极宣传PPP文化，让更多的人了解、认识PPP模式。

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