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从高速增长转向高质量发展—中国PPP的发展路径思考

发布日期:2018-01-30来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   在有关部门的大力推广下,中国的PPP事业近年来经历了井喷式的发展,取得了良好的开局,发展成效有目共睹。实践证明,作为国家治理的重要工具,PPP不仅是有利于国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新,是政府与资本之间的连接器、转换器和助推器,更是我国财政体制变革的重要抓手和实施工具;它不仅服务于稳增长、调结构、补短板、惠民生的改革发展任务,服务于“一带一路”的国家顶层战略设计,更服务于“四个全面”的整体战略布局;它在有效推动各类资本相互融合、优势互补,提高公共产品和服务供给效率的同时,承担起促进体制机制变革、提升执政能力使命,牵动全局发展的一项重大改革举措。

   但不容忽视的是,由于各种原因,部分PPP项目鱼目混珠、良莠不齐,在一定程度上出现了“劣币驱除良币”的情况。如不加以及时纠偏,PPP不仅难以顺利实施,有效发挥其应有的作用,而且还将导致系统性风险的增大。

   决策层显然已经注意到了这一问题。从2017年下半年开始,财政部、发改委、国资委、一行三会等国家主要经济主管部门密集出台了规范地方政府举债融资(《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号))、规范政府购买服务(《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号))、规范PPP项目库管理(《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号))、规范央企参与PPP项目(《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号))、规范资管业务、鼓励民间资本参与PPP项目、强化对银行市场乱象进行整治等政策文件,其力度之大、频率之密、范围之广,彰显出决策层规范PPP健康可持续发展的决心和信心。

   一、坚定不移地推行PPP是中国经济发展进入新时代的要求

   国际经验表明,PPP将政府部门所追求的公平目标和社会(私营)部门所追求的效率目标,通过风险分担和利益共享机制有效地结合起来,能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。

   只要机制设计得当,政府与社会资本的伙伴关系能真正形成良好的互补关系,就能使政府在宏观调控、资源的运用能力、公共服务的监督管理经验等方面所具有的优势和社会资本在技术、管理、运营等方面所具有的优势实现叠加,由此有效激活市场潜力,提升政府管理效能,提高公共产品和服务的供给质量,实现公平与效率的统一,更好满足人民群众日益增长的多样化的美好生活需要。

   二、当前中国PPP发展过程中的诸多现象与中国国情密不可分

   中国与西方国家在政治体制和经济结构的巨大差异,导致PPP的发展路径和方式也与西方有很大的不同。近年来中国PPP的发展现状已经充分体现了这一特征,这主要体现在以下几个方面:

    (一) 政府:合作伙伴关系对管理能力和转型的考验

   尽管PPP作为决策层赋予的推动政府变革的有力工具,目标在于建立“法治政府、有限政府和高效政府”,但地方政府在实现转型过程中仍然面临较大挑战。有些地方政府对PPP的理解还不够透彻、话语权过大、甲方思维主导,导致一些PPP项目交易结构设计和绩效考核体系不能完全体现社会资本的收益和长期诉求。政府从“管理型政府”向“服务型政府”,再到“商业合作伙伴型政府”的转型之路,冰冻三尺,非一日之寒,改革转型之路,任重道远。

   (二) 央企:考核机制对参与动机和利益诉求的影响

   央企和地方国企在基础设施建设领域长期的技术与经验积累、雄厚的资本实力以及与国有金融机构之间天然的信任关系,使其在PPP推广的初期占据了社会资本结构中的大部分比例。同时,由于PPP政策制定时对央企参与的动机考虑不充分、国资委对央企在PPP领域的绩效考核机制滞后、央企只是借助PPP开拓市场获取施工利润等原因,导致央企在政策空窗期出现了“大跃进”式的推进。随着国资委等部委的规范文件出台,可以预见,央企在PPP的投资和运营方面会受到一定程度影响,传统的以工程业绩为考核体系不再适应新形势下PPP的发展需要。

    (三) 金融机构:PPP盈利模式对体制和机制的挑战

   目前以银行为主的金融机构依然主要按照传统的资金审批流程和审核标准应对PPP项目,盈利模式和风控机制并没有随之调整,在股权资本金投入、期限配置、资金成本考核及担保增信机制等方面与PPP的快速发展不相匹配,加之长期以来积累的市场乱象久治不愈,创新动力不足,变革缓慢、导致中国PPP改革与发展在资金端的短期与长期难以平衡,由此影响到PPP改革的深入开展。

   (四) 经济欠发达地区:PPP模式在减贫脱贫上的作用

   消除贫困、改善民生,是PPP改革提升人民获得感的重要体现。中国地大物博,各地区差异大,PPP的运行模式和盈利模式也不可能完全一样。例如,按照一般公共预算支出10%红线的硬性约束,我国中西部及经济欠发达地区在统筹所有PPP项目后,当地实际可推行的PPP项目体量很小;而北上广深等一线城市却离10%的红线约束还有较大空间。这就造成了一方面贫困地区急需通过PPP模式减贫脱贫却受到财政承受能力红线的限制;而发达地区财政承受能力空间较大但实施却较少的局面,由此导致PPP模式在减贫脱贫方面的功能和作用没有得到充分发挥。

   对于PPP在过去几年中所取得的成绩,我们必须充分肯定,而对于发展中存在的问题,我们不可轻视,但也绝对不能因噎废食。新问题必须要采取新的解决思路和举措。

    三、中国PPP发展必将创造自己独特的理论体系和演进路径

   2018年,中国的PPP改革将进入第5个年头。随着中国经济发展进入新时代,在“五位一体”制度体系基本建立和金融监管体系不断改革完善的背景下,有中国特色的PPP理论体系正在悄然酝酿。我们相信,中国PPP的破茧重生之日指日可待,它必将迎来新的发展机遇。

   (一) 顶层管理机制和理论支撑体系的深化

   做好PPP管理架构的顶层设计,是PPP稳健发展的关键。从过去几年的实践来看,财政部门与发改部门各自按照职责分工,推行PPP改革的思路并不一致,在政策制定、实操指引、配套制度等方面有交集、也有分歧,并未形成顶层管理架构的合力,合作机制显然亟待优化。我们认为,根据PPP内生的推动政府职能转变的要求,鉴于PPP项目合作期限长、运营管理要求高等特点,建议尽快明确财政部门和发改部门职责分工,既要发挥发改部门在项目审批、立项等方面的专业优势,又要实现财政在PPP项目全生命周期管理中的监督管理与防控风险的价值。

   (二)金融支持PPP发展的工具与模式创新

   金融支持PPP发展是金融业转型升级的现实路径,是金融服务实体经济的本质要求,也是应对经济发展“新常态”的主动作为。随着我国利率市场化改革的加快推进,金融业“重抵押”的粗放型、同质化经营模式将难以为继。PPP模式为金融业提高风险定价能力和经营管理水平,加快经营转型与创新提供了有力的制度保障。今后应在建立PPP信贷融资绿色通道、创新运用符合PPP模式特点的信贷产品、完善PPP授信和风险管理体系、充分运用开发性金融工具推进PPP项目等方面深入推进工具与模式创新。

   (三)PPP推动“一带一路”建设的探索

   PPP模式作为一种市场化、社会化的供给公共产品和服务的创新方式,能够使“一带一路”参与国在“引资”的同时,实现“引技和引智”。在“一带一路”战略中,离不开PPP模式的具体推动,离不开依托于PPP的政策沟通、贸易畅通和资金融通。作为其中重点的资金融通,是“一带一路”战略下PPP模式应用的重要支撑,一个市场化、多层次、可持续的融资体系,既要通过“亚投行”和央企等渠道全球合作帮助开发,也需要补充广泛的民间资本。由此可见,探索“一带一路”战略下PPP模式的具体应用与契合,是推动“一带一路”顺利实施的重要保障。

   (四)PPP支持减贫脱贫的探索

   党的“十九大”报告提出了2018年三大攻坚战,其中的一项就是精准脱贫。在借鉴国际经验并总结国内发展现状的基础上,我们应努力探索PPP推动减贫脱贫的机制,研究财政承受能力约束与地方发展之间的深层次关系,以PPP模式助力打赢脱贫攻坚战,促进减贫发展、精准扶贫脱贫,进一步发挥PPP改革促进国家治理体系和治理能力现代化的作用,让改革成果惠及更多人民。

   回首过去,展望未来。PPP肩负着助力中国经济发展和改革的伟大使命,我们应牢记初衷,加强“四个自信”,共同努力,砥砺前行,推动中国PPP改革的健康发展。

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