推动PPP模式走向善治的路径选择

发布日期：2017-12-18来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 地方政府在同民间资本合作时存在着“规划—工具”导向，这是PPP模式中政企互动的深层逻辑。在PPP项目中，地方政府凭借规划性权力占据主导地位，并将民间资本视为执行发展规划的工具，发展规划一旦发生变化，投资者的利益很难得到保障。具体而言，“规划—工具”导向对PPP项目可能产生价格波动、特许弱化、支持衰减等负面影响，进而导致公私合作的失败。对“规划—工具”导向的调整，应该着眼于增强发展规划的稳定性，同时要淡化民间资本的工具属性。 增强发展规划的稳定性

　　 1.协调各项发展规划与PPP模式的关系

　　 推动PPP模式实现善治，重点在于调整地方政府的“规划—工具”行为导向。在制度性的规划方面，城市规划、土地规划、经济社会发展规划应该协调一致，逐步实现“三规合一”，共同为PPP项目提供保障。为了使PPP模式更加稳定，建议在城市规划、土地规划、经济社会发展规划当中建立有关PPP项目的专门章节，对一定时期内本辖区PPP项目的布局进行统筹安排，以此来提高PPP项目的政治定位，以便增强民间资本的信心。

　　 2.将PPP项目规划纳入法治轨道

　　 在PPP项目规划方面，也要考虑法治问题。现阶段各级政府都在建立和完善PPP项目库，并将其作为推动项目建设的制度工具。从项目库建设的实际情况来看，项目的筛选和入库是比较混乱和随意的，缺乏规范化的操作流程与审核机制。因此，应该将PPP项目规划逐步纳入法治化轨道，项目库的建设和修订应该采取更加严格的程序。具体而言，应该根据项目金额与种类的不同，分别适用政府常务会议、政府全体会议、人大常委会议等审议机制，以政府高层的信用为PPP模式背书，以此来增强项目库的合法性与公信力。

　　 3.提高PPP项目决策的规范性

　　 在PPP项目的决策方面，应该采用更加严谨和规范的制度设计，将PPP项目决策列为地方政府的重大行政决策，保证公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体决定等环节的实施。特别是在公众参与环节，要注意政府、市场、社会三者之间的利益协调与整合，在维护和增进公共利益的基础上推进政府和民间资本的合作，按照利益相关者原则建立PPP项目的公众评议制度，并将评议的结果作为风险评估和集体决策的依据。

　　 4.增强PPP项目调整的程序性

　　 现阶段，PPP项目的调整过程过于随意，致使PPP模式的政策风险增加。因此，对PPP项目的调整应该更加慎重，增强其程序性。具体而言，项目调整应该通过法定程序形成正式决议，并向社会公布，说明调整的内容及缘由。建立和完善相应的权利救济机制，坚持行政救济与司法救济并重。在行政救济方面，采取自我审查与上级审查相结合、重新谈判与行政决定相结合的方式。在司法救济方面，逐步完善PPP项目的民事审判程序，推动PPP项目争议解决的“非属地化”，提高司法救济的效能。

　　 淡化民间资本的工具属性

　　 1.提高PPP治理体系的包容性

　　 目前，民间资本所具有的工具属性过强，不利于形成健康的政企关系。因此，要逐步减弱民间资本在PPP模式中的工具色彩，提高PPP治理体系的包容性。在项目规划阶段，建立政府和外部投资者协商治理的新机制，鼓励外部投资者参与项目的规划。在权力配置方面，可以将具体项目的策划权交给单个企业、企业联合体、金融机构等民间资本方，这些机构在发展规划的约束和指引下，根据市场的需求和自身的财务状况策划和包装具体的PPP项目。地方政府的主要责任在于审核民间资本方提出的项目动议，并根据公共利益原则进行修正。上级政府则依法对PPP项目的策划实施过程进行监督，对违法违规行为进行纠正和处罚。

　　 2.完善PPP模式的治理结构

　　 在PPP模式中，地方政府的“规划—工具”导向，在很大程度上表现为双方地位的不对等，地方政府处于明显的优势地位。为了扭转政企双方的地位差距，可以设立专业性的PPP实施机构，该机构由专业人员构成，代表地方政府和民间资本展开合作。在组织设计层面，该机构应该与政府的职能部门和直属机构平级，具有独立策划和实施PPP项目的权力。政府的发展改革部门、财政部门和其他职能部门应该专注于规则与制度层面的建设，把项目层面的具体权力转移给专业性机构，从而形成PPP模式中的权责分工。

　　 3.建立PPP项目的履约保障机制

　　 民间资本在PPP模式中之所以屡屡沦为工具，与缺乏相应的履约保障机制有密切的关系。履约保障机制是PPP项目的关键性环节，直接影响到项目的成败。在地方政府违约之后，虽然有支持民间资本的司法判决，但是缺乏稳定刚性的资金来源，使得投资者无法及时足额的获得补偿，这严重的挫伤了投资者参与PPP项目的积极性。因此，建议成立PPP项目的违约准备金，国家发改委、财政部等国家部委可以成立示范性的补偿基金，地方政府可以仿照设立，中央有关部门可以对地方层面的违约准备金给予补贴，以此来提高地方政府的履约能力。

　　 4.推动成立行业协会性质的PPP企业联盟

　　 从法团主义的角度来看，行业协会是连接市场主体和国家权力的桥梁与纽带。民间资本在PPP项目中处于弱势地位，与该领域的行业协会缺失密切相关。因此，应该推动建立从属于PPP项目的行业协会——PPP企业联盟，以联盟的力量聚合PPP项目参与者的利益诉求，从而减弱民间资本的工具属性。PPP企业联盟应该突破地域的限制，最终形成一个全国范围的、有明确使命的、能有效维护成员利益的大型社会团体。PPP企业联盟的建立可以采取自下而上的方式，鼓励地方政府进行政策试验，以各具特色的方式推动联盟的发展，待时机成熟以后，中央再对地方层面的各种联盟进行整合，最终形成统一有效的组织载体

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