支招PPP医疗卫生项目“落地难”

发布日期：2017-10-31来源：中国财经报 编辑：张继蕊

[摘要]

　　 相较于过去医疗基础设施建设常用的“银行贷款，政府贴息”的传统建设方式，PPP是一种更依赖社会资本力量的模式。政府通过PPP模式，可以实现医疗卫生基础设施建设和服务提供的风险转移、利益共享和物有所值。

　　 笔者通过对财政部发布的相关项目信息季报分析发现，我国PPP医疗卫生项目呈现出类别多、规模大、落地难，城市多、农村少，运作方式以BOT为主、回报机制以使用者付费和可行性缺口补助为主、融资模式以股权融资加债权融资为主等特点。对此，笔者分析总结出几个方面的原因，并提出相应的建议。

　　 理性看待PPP模式

　　 地方财政投入不足的现实困境是导致医疗卫生项目落地难的第一个原因。地方政府发起项目的初衷应定位为PPP模式能更好控制医疗卫生基础设施的财政支出预算和提供更优质高效的非临床服务。但从入库项目数量看，西部省份发起的项目较多。从投资回报方式也可看出，政府付费型项目仅占很小比例，可见，地方政府采用PPP模式仍主要是基于财政投入不足的现实困难。在这种现状下，除了医院项目，一些难以通过使用者付费收回投资并获得回报的项目，例如卫生院、社区卫生服务中心、疗养院等项目就难以吸引到社会资本的投资。

　　 PPP只是医疗卫生基础设施建设的模式之一，地方政府对此应理性看待，科学制定区域内卫生发展规划。鉴于地方医疗卫生财政投入不足的现状，地方政府应落实好项目的物有所值评价和财政可承受能力论证，对项目进行科学筛选，避免同时上马多个医疗卫生项目。

　　 注重对项目的扶持

　　 投资规模大、风险高、门槛高是导致医疗卫生项目落地难的第二个原因。

　　 如果以使用者付费为回报机制，医疗卫生项目的合作年限都会比较长。在运营初期，医院可能会经历短则一二年，长则三五年的亏损期。这就要求社会资本方具有较强的还贷能力。再者，医疗卫生项目的社会敏感程度高，按照国外的经验，一旦发生医疗事故、设施质量问题或经营亏损，都将加大项目公司的经营风险。因此，社会资本参与PPP医疗卫生项目相对更为谨慎。此外，从投资回报机制中看出，一些项目通过给予项目上下游链条利润或资源来作为投资回报补偿，无形中要求社会资本要具备整合这些资源的能力，这也使社会资本的进入门槛相应提高。

　　 基于上述分析，地方政府应注重在经营初期给予项目合作方更多的信任、激励和扶持。另外，由于医疗卫生项目对社会资本方的要求较高，政府应鼓励社会资本组建联合体进行投标。国外医疗卫生项目的联合体一般包括银行、建造商、物业公司、健康服务公司和零售公司等。

　　 加强顶层设计

　　 政策方面尚有藩篱是导致医疗卫生项目落地难的第三个原因。

　　 从入库项目情况看，大多数项目社会资本方仅负责基础设施建设和非临床服务的提供。也有项目是由项目公司负责整个医院的运营，与其合作的公立医院负责提供临床服务。这类项目复杂程度较高，且涉及公立医院改革的一些体制机制问题。例如，在现行体制下，非营利性医院可以享受税费优惠，但收益不能用于股东分红，并执行非营利性医疗机构财务管理制度，这将会影响社会资本的投资积极性。此外，如果将项目定位为民办非营利性医疗机构，在人才竞争和生存环境方面，还要进一步落实新医改承诺的“同等对待”政策。

　　 要突破制度的藩篱，需要加强顶层设计。目前在引入社会资本办医的医改政策中，尚没有明确与PPP模式相对接的具体指导意见，这是目前亟须解决的政策问题。

　　 当然，医疗卫生类PPP项目要顺利落地还要解决融资等问题。伴随国家支持社会资本办医政策的陆续出台，在支持医疗项目融资方面，国家正在鼓励和引导金融机构增加健康产业投入，并探索无形资产质押和收益权质押贷款业务，鼓励发展健康消费信贷。同时，国家也支持符合条件的企业利用资本市场直接融资、发行债券和开展并购，鼓励引导风险投资。以上措施必将对拓宽医疗卫生类PPP项目融资渠道发挥积极的作用。（陈龙 贾建宇 作者单位：中国财政科学研究院博士后流动站）

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