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薛涛:国际金融机构参与我国PPP的简要分析

发布日期:2018-02-02来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]目前,世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构都纷纷参与到中国自2014年起的新一轮PPP事业中,这在拓宽融资渠道的同时,也为中国PPP制度建设、规范运作提供诸多经验和借鉴。

   目前,世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构已参与到中国自2014年起的新一轮PPP事业中。一方面为中国PPP项目顺利落地提供成本较低的资金,有利于拓宽PPP的融资渠道;另一方面则是为中国PPP制度建设、规范运作提供诸多经验和借鉴。

   一、世行、亚行在中国PPP项目的参与情况

   根据《国家发改委、财政部关于我国利用世界银行和亚洲开发银行贷款2017-2019年备选项目规划的请示》本期规模拟继续稳妥推进PPP试点示范,加大支持养老等公共服务领域PPP试点项目力度;同时依托有条件的地方和城市,完善制度、标准和规范,建立可持续的投资回报机制,推进基础设施等重点行业领域PPP项目示范,形成典型案例,有效推进重点领域投融资创新,切实鼓励社会投资。拟安排项目2个,贷款额为6亿美元,占新增贷款规模的13.3%。

   (一)世行偏向系统项目贷款

   2016年10月7日,在世界银行2016年年会期间,财政部PPP中心与世界银行联合举办的“PPP改革在中国”国际研讨会在华盛顿成功召开。世界银行副行长劳拉·塔克表示,中国在基础设施PPP方面已是全球的领袖,瞄准国际良好实践,建立了非常好的政策框架,世界银行愿意帮助中国开展能力建设,提高项目准备、交易准备的能力与质量,管控好PPP项目风险。在财政部PPP中心主办的“2016第二届中国PPP融资论坛”上,世界银行集团多边投资担保机构(MIGA)副总裁兼首席运营官Karin M.Finkelston表示,MIGA将积极为中国的PPP项目在寻求海外私人资本方面提供担保,推动全球基建事业顺利发展。

   据报道,世界银行已与财政部、国家发改委共同推进一个新PPP试点项目,充分利用全球基础设施基金(GIF)和国际金融公司(IFC)等世界银行的资源。该项目将引进PPP项目准备和开发的国际良好实践,并引入国际投资者,也将选择一些成功的PPP项目,供中国各级地方政府、社会资本和PPP实践者参考。

   根据《国家发改委、财政部关于我国利用世界银行和亚洲开发银行贷款2017-2019年备选项目规划的请示》,世行“基础设施等重点行业领域PPP项目示范”上提供贷款4.5亿美元,选择基础设施等重点行业领域,依托中小城市,完善制度、标准和规范,推进PPP示范创新和能力提升等。2016年,世行已谈判“政府和社会资本合作(PPP)促进项目”,贷款额为2亿美元,主要内容为“PPP政策与制度研究,中央和地方政府机构及民营等社会主体能力提升,行业标准及技术规范体系完善,PPP项目辅导及开发支持等”。

   (二)亚行侧重单体项目融资

   亚行2017年11月发布其首份追踪亚行成员体政府与社会资本合作(PPP)运营环境发展情况的年报《公私合作监测》。根据该报告,亚行对25个发展中经济体的研究显示,每年4570亿美元基础设施投资中的2040亿美元资金缺口需要私人部门投资。从2013年到2016年,亚行共批准含PPP因素的257笔贷款和技术援助项目。

   根据《国家发改委、财政部关于我国利用世界银行和亚洲开发银行贷款2017-2019年备选项目规划的请示》,亚行“公共服务领域促进示范PPPⅡ”,贷款额1.5亿美元,用于养老等公共服务领域PPP示范。已有部分PPP项目实际参与。比如,亚行为湖北宜昌养老服务PPP示范项目提供5000万美元贷款,包括PPP项目开发能力、制度规范完善、项目融资支持。此外,亚行为云南楚雄州城市基础设施建设项目(主要包括市政道路工程、河道治理工程、环卫设施配置和能力建设等四个方面)提供1.5亿美元贷款。

   二、典型案例:世行宁波项目

   2012年11月,世界银行评估批准宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目,为此提供贷款8000万美元。世行贷款包括该项目100%的机电设备投资及50%的土建部分投资,实行实报实销制,贷款年利率为2%,贷款期限为20年(其中宽限期3年)。目前,宁波多个相关的PPP项目已落地。

   根据与宁波政府部门、世行、中标社会资本等多方访谈,世行对宁波项目的落地提供了很好的支持。主要表现在以下几个方面:

   一是系统性推进,重视垃圾分类系统能力整体规划及提前布局垃圾收费机制研究,将垃圾分类及收运、生活垃圾处理、厨余垃圾处理、政府能力及公众宣传等相结合;

   二是项目整合协同,整合区域同类领域项目及各方资源,尤其是生活垃圾处理、厨余垃圾、餐厨垃圾等各项目之间协同和资源化利用;

   三是形成项目管理体系,借助世界银行这一国际化平台,共享全球技术、资金、管理等各类资源,形成标准化、制度化、流程化的生活垃圾资源化PPP项目开发体系;

   四是两阶段招标方式,在第一阶段进行技术招标,参与方提交技术方案,择优确定技术方案,在第二阶段社会资本通过商务报价,竞争比选确定中标社会资本;

   五是各方重诺守约,政府和社会资本合作边界清晰,全程信息公开,以及绩效考核与付费机制上的严格管控,确保项目落地质量。

   相关热文链接:PPP3.0遇见固废3.0,多方分享宁波示范项目亮点

   三、国际金融机构参与PPP的分析与建议

   (一)积极融资,充分利用期限长、利率低的资金

   世行、亚行贷款期限相对较长,贷款利率较低,偿还期一般为17-25年,其中含3-5年左右的宽限期;贷款利率以6月伦敦银行同业拆借利率(LIBOR)为基础,由筹资成本外加利差构成。目前,世行和亚行美元浮动利率贷款年利率约为2.0%(国内银行5年期以上人民币贷款利率为4.9%)。

   在当前国内不少地区“融资难、融资贵”的情况下,建议积极对接世行、亚行等国际金融机构,充分利用期限长、利率低的资金。

   (二)完善项目管理体系,促进PPP项目规范运作

   世行等国际金融机构在PPP领域的制度规范化较为成熟。世界银行业已形成完整的项目开发管理体系,集聚了全球顶尖的专业人才,并拥有非常成熟的项目管理团队,在项目全流程中均已制定严格的操作流程和绩效管理体系。2017年5月,世界银行集团在其官方网站发布了2017年版《PPP合同条款指南》。该指南是世界银行对PPP合同的官方指引,2017年版指南对特定国家不同层级的PPP交易和不同法律制度下的PPP交易经验的表述方面进行了改进,并针对债券融资PPP合同和企业融资PPP合同增加专门章节。

   建议和世界银行等国际机构加强PPP制度框架、流程规范、合同文本、良好实践等方面的交流与合作,推动国内PPP规范化运作,提高PPP实施质量。

   (三)借鉴系统设计经验,引入两阶段招标方式

   世行等国际金融机构对项目贷款有系统而全面的前期准备工作,特别是有整体规划和系统设计的做法,“磨刀不误砍柴工”,愿意在前期投入人力和精力,从源头上确保项目是系统的、可执行的。在我国PPP进入从注重数量向注重质量、从重建设向重经营转变的规范化时代,系统思维和统筹推进尤为重要。

   此外,世行等在招标采购上采取的“两阶段招标法”值得借鉴和探索。特别是综合性、复合型的PPP项目,相关地方政府方可能没有专业人员编制良好的技术方案,或有创新、整合当前最新技术手段的需求,以确保项目技术方案科学、合理、高效。通过两阶段招标,首先能获得更多专业技术方案,从而确定最优方案;其次,在确定最终技术方案的基础上,第二阶段由各社会资本方参与商务报价等方面的投标,最终可择优选择合作伙伴,更好实现PPP的物有所值及财政能力可承受。

   (四)聚焦重点区域、重点领域,打造PPP示范

   目前我国PPP行业种类多,且国际金融机构提供的资金规模较为有限,应聚焦重点区域、重点领域、最大化相关项目的示范效应。因此,建议基于项目所具有的国家社会经济影响、示范带动作用大小、项目操作复杂程度等因素,建议可向中西部地区适当倾斜,将城镇基础设施、生态建设和环境保护、医疗卫生、养老、教育、文化等基础设施和公共服务领域作为重点行业领域,与国际金融机构合作,重点推动一批PPP示范项目,发挥相关PPP项目的示范带动作用。

   (五)牵线搭桥,促进中国企业参与“一带一路”PPP事业

   将中国近年来在PPP方面取得的经验推广到“一带一路”相关国家和地区,为中国社会资本参与“一带一路”国家和地区PPP项目提供路径和支持。如2017年4月,财政部PPP中心焦小平主任在华盛顿会见世界银行PPP局官员达成的共识之一——利用世界银行托管的中国信托基金,共同开发帮助“一带一路”国家加强PPP能力建设项目。

   (六)对接新兴国际金融机构,探索PPP合作空间

   加强与金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴国际金融机构在PPP方面的合作。比如,在2017年6月上海举行的金砖国家财长和央行行长会议已正式建立金砖国家政府和社会资本合作(PPP)领域合作框架,包括制定《金砖国家PPP良好实践》以及设立工作组研究金砖国家开展PPP合作的具体方式。

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