从宏观视角看规范的PPP应具有的核心特征——兼论如何辨别真伪PPP

发布日期：2018-05-07来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 自2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经区等方式参与城市基础设施建设投资和运营”以来的四五年里，政府和社会资本合作（PPP）在中国掀起一浪接一浪的热潮，在项目数量和投资总额上不断爆出新的奇迹。在肯定PPP为中国的经济建设发挥重要作用的同时，我们也逐渐认识到，运动式搞PPP的做法带来了一系列新的问题，如重建设轻运营、固化政府支出责任、增加隐性政府债务等，这已然偏离国家推广PPP的初衷。　

　　 2017年下半年以来，国家出台了一系列监管措施规范和整顿PPP发展中的乱象，较为典型文件及规定的如下：

　　 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 (财预〔2017〕50号)是深度整顿政府不合规融资行为和政府产业基金的重磅财政管理政策，其中规定，“地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）…地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”

　　 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），要求“各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：（1）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。（2）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。（3）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”该文件同时明确了应予退库的五类项目。

　　 《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财办金〔2018〕54号），对核查存在问题的173个项目分类进行了处置，分别采取了调出示范项目名单并清退出项目库、调出示范项目名单但保留在项目库、督促整改等措施，并提出“加强项目管理、强化信息公开、建立长效管理机制”等要求。

　　 在国家对PPP加强监管的背景下，面对一系列的文件，以及实务中形形色色的各类PPP实践，社会各界，尤其是政府行业主管部门、社会资本方等，为规避拟建项目不能入库或已入库项目被退库的风险，不免产生诸如“什么样的项目属于PPP项目，项目如何运作才符合政策文件的规定，如果辨别真伪PPP项目”等疑问。

　　 我们认为，规范的PPP应同时具备以下五个核心特征，不具备或不同时具备以下五个核心特征的项目，我们认为不属于PPP项目，起码不属于规范的PPP项目。

　　 一、项目领域兼具公共特征和市场属性

　　 财办金〔2017〕92号规定，下列情形不适宜采用PPP模式实施，“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的”。

　　 我们可以对上述条款作如下解读：一、不具有公共属性的领域（如商业地产开发等），不适宜采用PPP模式实施； 二、仅具有公共属性的领域（如涉及国家安全或重大公共利益），也不适宜采用PPP模式实施。也就是说，项目领域应兼具公共属性和市场属性。

　　 那么问题是，什么是公共特征和市场属性？哪些领域兼具公共特征和市场属性呢？

　　 公共经济学认为，公共产品具有消费的非竞争性和受益的非排他性的特点，意思是消费者的消费不会影响他人消费，也不会增加成本或影响他人的受益。所以“非竞争性和受益的非排他性”就是公共特征。而市场属性是指市场主体可以通过市场化方式取得该项目并开展投资、建设、运营活动。

　　 财金〔2014〕76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规定：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

　　 财金〔2014〕156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》规定，受不同行业政策及行业特点的影响，不同行业的PPP项目合同中会有一些特殊的条款安排。本章将会就公共交通（机场、港口、铁路、轨道交通等）、公用设施（供电、供气、供水、污水处理等）、社会公共服务（医疗服务设施、学校、监狱、养老院等）等PPP模式应用较为广泛的行业领域内，PPP项目合同的特殊条款和机制进行介绍。

　　 二、项目已开展物有所值评价和财政可承受能力评价

　　 判断一个项目是否采用了规范的PPP模式，首先要看该项目有没有开展物有所值评价和财政可承受能力评价，以验证该项目的核心要素能否为满足公共物品的要求，与传统方式相比较，能否实现成本降低、质量提升或效率提高。同时验证，政府的支出责任是否在可承受的范围以内，是否平滑支出，是否可确保财政中长期的可持续性。也就是说，项目已开展物有所值和财政可承受能力评价是规范的PPP的核心特征之一。

　　 财办金〔2017〕92号规定，前期准备工作不到位，未通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目不得入库。…尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的，不宜继续采用PPP模式实施…

　　 财金〔2015〕57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》规定，示范项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任，合理确定财政补助金额，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

　　 三、社会资本一般长期负责项目的运营

　　 从国家部委出台的规范PPP发展的文件看，项目是否具有运营内容被当作是否适宜采用PPP模式的考量标准之一。自2014年以来，PPP一定程度上被有意或无意地异化为政府新的融资工具，重建设轻运营已然成为PPP发展过程的顽疾之一。社会资本方的行业特性决定了较多的社会资本方只具有施工和建设能力，而缺乏项目运营的经验和能力。项目建设期完成只达到形成物理载体的基础目标，而要实现国家提升公共产品的质量和效率的目标，将项目运营纳入PPP范围是应有之义。在当今形势下，项目是否具有运营内容、社会资本方是否负责项目的长期运营，甚至被多数从业者用作判断真伪PPP的重要标准之一。

　　 同时，国家一系列文件对只重工程建设，而轻视运营的行为提出了纠正措施：

　　 财办金〔2017〕92号规定，只涉及工程建设，无运营内容的，不宜采用PPP模式。

　　 财金〔2014〕76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，该文对PPP定义“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；”

　　 财政部史耀斌副部长《在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中谈到，“PPP项目要以运营为核心。发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。”

　　 四、项目风险在政府和社会资本之间合理分配

　　 政府和社会资本之间风险分配是否合理判断真伪PPP最重要的标准。规范的PPP运作模式，一定是将项目风险在政府和社会资本间合理地进行分配。相反地，不规范的PPP运作模式，往往是一方（往往是政府）过度地承担另一方理应承担的风险和责任。

　　 2014年财政部颁布了《PPP项目合同指南（试行）》规定了政府和社会资本各自承担的风险。其中第三章第十一条规定了PPP项目的风险分配基本框架：即按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　 我们认为，规范的PPP项目风险分配应该遵从三条主要原则，一是由对风险最有控制力的一方控制相应风险； 二是承担的风险程度与所得回报相匹配； 三是承担的风险要有上限[i]。

　　 财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》强调不得过度加重政府风险。该文件要求规范政府与社会资本方的合作行为，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

　　 财办金〔2017〕92号规定，将通过名股实债等方法提前锁定政府责任，加重政府风险的项目清出项目库。“构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为。”

　　 　　 五、具有科学的绩效考评标准和考评机制

　　 王守清教授认为，如果要把PPP做好，必须遵循下面四个相互关联的核心原则：一是真正的风险分担、二是明确的产出要求、三是强调全寿命期绩效，四是回报与绩效关联[ii]。我们完全认可王守清教授的观点，并认为，是否具有科学的绩效考评标准和考评机制，是判断PPP真伪的重要标志之一。绩效考核应在所有的PPP项目上实施，没有考核，就不会促使社会资本方提供更有效率、更有质量、更低成本的公共产品。

　　 但现实问题是，现在比较多的绩效考核模型无法科学地评价社会资本方运营的主要绩效，不具有可评价性。部分简单粗暴的考评标准被社会资本方钻了空子，从而社会资本方得到了不应有的暴利。我们认为，在政府和社会资本方签订项目合同前，应组织法律、财务、咨询、行业、学者等各方面专家，为项目制订科学的绩效考核标准和考评机制并写入合同。鉴于项目期限长达10年以上，为使双方的利益更均衡和可预期，应制订动态的、可调节的考核标准和机制。　

　　 国家部委发了多个文件，阐述了绩效考评的重要性：

　　 国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》规定，要完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

　　 财办金〔2017〕92号规定，存在下列情形的项目，不得入库：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

　　 最后，我们清醒地认识到，现阶段中国的PPP运行还存在太多的问题，我们的认识也不一定深入和准确。同时，伴随着PPP在中国的不断发展，本文总结的核心特征也可能出现变化。但我们坚信，规范的PPP在中国一定会行稳致远。

【相关阅读】