全球治理中的国际投资规则变化与对策

　　国际直接投资在遭受金融危机重创之后跌宕起伏，FDI流量从危机前2007年的峰值2.27万亿美元跌至2009年的1.14万亿美元，在2010年和2011年连续两年复苏后，2012年再次出现大幅下跌，甚至低于2010年的水平，如果2013年没有回升，则将呈现二次探底。在FDI起伏的背后，固然有金融危机冲击、世界经济复苏乏力等因素的推动，但全球治理结构调整中的国际投资规则变化及其影响也不可忽视。密切关注这些变化，研究应对之策，引导这些规则朝着公正、透明、有利于全球经济复苏、有利于我国开放型经济体系建设的方向发展，具有重大的战略意义。

　　金融危机后国际投资规则变化趋势

　　金融危机使各国政府提高了对各国间相互依存的认同度，但在谁依存谁的问题上并没有形成共识。很显然，美、欧是金融危机和欧债危机的祸端，然而其在世界经济体系中的主导地位并未受到影响，新兴经济体尚未而且在近期内也不具备“被依存”的条件。在这样的大背景下，尽管全球经济治理结构的确在变化，贸易和投资规则的重构在所难免，但规则制定的话语权同样并不掌握在新兴经济体手里。金融危机以来，作为全球治理结构变化的标志性产物是G20替代G7，考虑到各方面的因素，G20尚不能被称为全球经济治理机构，尽管其关注的议题非常重要，但所达成的共识却没有约束性，至多可将其称为一个讨论全球经济治理的高峰论坛。

　　国际投资规则的构成及其作用的变化

　　国际投资规则包括三个层面，即多边、双边和国内规制。研究金融危机以来国际投资规则的变化，有必要通过对比金融危机爆发之前的规则制定情况进行分析。

　　第一，在多边层面，OECD在1995年到1998年进行了一次缔结综合性多边投资条约的尝试，但是由于各成员方未能达成一致，特别是发展中国家的经济水平低、企业竞争能力差，担心外资大量涌入影响国家经济安全，最终仅仅起草了一份《多边投资协定》(MAI)草案。2006年，OECD委员会通过并公开了《投资政策框架》，倡导建立包括投资政策透明度、财产权保护和非歧视、投资促进与便利、贸易政策、竞争政策、税收政策、公司治理、企业社会责任、人力资源发展、基础设施与金融服务、公共治理在内的国际投资政策体系。尽管《投资政策框架》不是一个多边协定，但这样一份政策清单对全球投资环境产生了重大影响，引导了评价全球投资环境的时代潮流。WTO成立以来，在发达国家成员方的引导和推动下直接或间接开启了一系列与贸易相关的投资议题，先后达成了《与贸易有关的投资措施协议》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协议》等多边或诸边协议，直接规范了那些对贸易产生限制和扭曲作用的投资措施，扩大了投资准入的范围，增强了对于知识产权投资的保护力度。然而，由于美国不愿降低对投资保护的标准，导致发达国家成员方对在WTO框架下达成全方位多边投资协定的意图态度消极，同时发展中成员方也强烈反对美国的高标准，因而多边投资协定至今无法达成。

　　第二，由于谈判各方的经济实力差距巨大、利益纠葛错综复杂，多边投资协定谈判徘徊不前。与此同时，双边投资协定(以下简称“BITs”)却因其简单、实用且针对性强的优势获得了长足的发展。截至2012年底，国际投资协定包括3196项，其中有2857个BITs和339个“其他投资协定”(主要包括涵盖投资条款的自由贸易协定、经济伙伴关系协定和区域协定)。

　　第三，单边主义影响国际投资规则。由于WTO规则中明确，需尊重东道国的国内法律，因此美国等西方国家以维护本国核心利益为宗旨的国内法成为影响国际投资规则制定的主要因素。长期以来，作为国际直接投资霸主的美国依然是国际投资规则话语权的主导者。

　　国际投资规则变化折射出的深层次问题

　　金融危机发生以来，国际投资规则呈现的主要变化包括五个方面。

　　第一，投资保护性规则的影响增大。一是通过国内法对资源、能源等重点产业的保护措施增多，二是各国对跨国并购的监管制度加强，包括竞争政策、经济效益、国家安全、政治反对势力等，导致的并购失败量占全部交易失败量的22-30%。2008-2012年有211个大型跨国并购案被迫撤销，案值都在5亿美元以上。

　　第二，新签双边投资协定数量持续下降，2012年仅有20个BITs，创25年来的最低;而到期投资协定更新数量增加，到2013年底将有1300个BITs面临修订、替换或终止。

　　第三，区域性投资规则增多。2012年达成8个区域性投资协定，且有110个国家参与了22个区域性投资协定的磋商，部分双边投资保护协定被区域性的投资协定所替代。

　　第四，投资者与东道国间的仲裁成为解决争端的主要手段，近年来投资者诉东道国案件持续上升，2012年就有58个，占累计总数514个的11.28%，创历史最高。如何处理国际投资协定中争端解决机制的规则成为新的焦点。

　　第五，新的国际投资协定纳入了可持续发展条款，包括保护消费者健康安全、劳工权利、环境保护等。联合国贸发组织《2012年世界投资报告》提出“可持续发展的投资政策框架”(IPFSD)，寻求在国家和国际层面解决国际投资与可持续发展有关的问题。倡导投资决策要始终把促进包容性增长和可持续发展的投资作为主要目标;在战略、规范和管理的层面上，为制定国家投资政策提供详细指导;为拟定和运用国际投资协定中增强可持续发展环节提供指导。

　　围绕国际投资规则的讨论和争议

　　金融危机以后，针对FDI的新趋势和国际投资规则问题，G20、国内外学术界的讨论焦点议题和主流观点主要有以下方面。

　　限制性政策导致国际直接投资下降和世界经济下行风险增大

　　2011年，G20发布的《国家贸易投资评估报告》认为：G20成员国的贸易和投资政策既有积极的方面，也有消极的方面，整体而言近期贸易和投资的限制政策明显增多，增加了经济下行风险，导致全球对外直接投资放缓。世界贸易组织统计显示，2011年G20成员共颁布124项贸易限制措施，比2010年增加了36%。这些包括增加关税、收紧海关监管等在内的贸易限制措施，导致G20成员1.1%的商品贸易、全球0.9%的商品贸易受到影响。

　　达成多边投资协定的时机已经成熟

　　2013年初，美国彼得森国际经济研究所发布研究报告称，自1970年至1998年，多边投资协定曾被广泛讨论，但国际社会未能制定出国际规则。目前，全球外国直接投资(FDI)数量巨大;FDI在发达国家和发展中国家双向流动，由跨国公司连接世界各地;双边投资保护协定数量巨大，在此基础上可以建立起国际多边规则;制定一项多边投资协定的条件比任何历史时期都要成熟。因此，世界需要多边投资协定。

　　多边投资协定涵盖的内容进一步扩展

　　根据OECD《投资政策框架》和正在谈判的一些区域投资协定、双边投资保护协定披露的内容看，国际投资规则的内涵正在发生质的变化，除了投资政策透明度、非歧视待遇、财产权保护、投资便利、贸易政策、竞争政策、税收政策、公司治理等传统内容外，新增加了企业社会责任、人力资源发展(劳工标准)、基础设施与金融服务、环境保护、投资者市场准入前国民待遇、国有化征收的足额补偿，还包括国家之间的争端处理程序以及投资者与国家之间的争端处理程序的争端解决机制、国有企业和主权基金的投资行为规范等等。

　　制定多边投资协定的机构以及谈判路径

　　国际知名智库美国彼得森国际经济研究所提出，尽管在制定多边投资协定过程中G20可以发挥一定的作用，比如G20可为开启谈判提供必要的政治推动力，尤其是中国和俄罗斯将起到重要作用，因为目前中俄国有企业对外投资普遍受阻，但WTO才是多边投资协定谈判的天然场所。由于个别WTO成员仍持反对意见，谈判需要稳步推进。为了最终达成协定可采用类似WTO电信协定和政府采购协定的模式，从WTO框架下的诸边协定开始谈起。

　　准入前国民待遇和负面清单已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势

　　尽管准入前国民待遇和负面清单意味着更大范围的对外开放和更少的限制，但世界上已经有77个国家采用了负面清单承诺模式。中国在启动中美BIT谈判之际同意采用这种模式，并且在上海自贸试验区探索这种模式，是适应国际发展趋势的需要，与国内正在推进的行政审批制度改革的方向一致，有利于为各类所有制企业创造公平竞争的市场环境，激发市场主体活力，促进经济发展。

　　TPP和TTIP中有关投资的谈判都设定了比较“高”的目标，对全球范围的重要投资协定谈判影响巨大

　　TPP和TTIP中有关投资的谈判都设定了比较“高”的目标，包括对市场准入、知识产权、国有企业的市场行为准则的要求，刚刚开启的中欧投资协定必然会受到这种高标准投资保护程度和高水平的投资自由化特点的影响，从而增加中欧投资协定谈判的难度。

　　国际投资规则面临的挑战及各方利益诉求

　　研究当前和今后一个时期各方对国际投资规则重构的新诉求、新理念、新主张，并对未来规则演进趋势进行判断，首先要考虑当今主宰全球治理规则的两大核心———美国和欧盟的立场。

　　美国的立场

　　2012年4月，美国贸易谈判代表办公室正式发布了美国2012年双边投资协定范本，取代2004年双边投资协定范本，以作为美国对外进行双边投资协定谈判的基础。2012年范本反映的美国核心利益诉求包括：东道国如何实行准入前国民待遇，东道国如何在面临金融危机的情况下对金融业实施审慎监管措施，更强调透明度和公共参与，强化了关于劳工与环境的保护，并针对国有企业的特殊待遇和自主创新政策带来的扭曲等制订了更加严格的规定，包括(1)协议方的政府采购政策不得与本国技术含量要求挂钩;(2)允许外国投资者在非歧视的基础上参加标准制定;(3)对“国有企业被授予政府职能”做出定义。

　　欧盟的立场

　　2012年4月，美国和欧盟发布了《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》。该声明体现了多个共同的核心价值观，包括承诺实施开放和非歧视性的投资政策、公平竞争的市场环境、对投资者及其投资提供有力的保护措施、公平而有约束力的国际争端解决机制、透明度和公众参与方面的强有力规则、负责任的商业行为、以及定义明确的国家安全审查规则。

　　新兴经济体的立场

　　以金砖国家为代表的发展中国家对世界经济处于低迷时期的国际投资规则表现出一定的灵活性。一方面，印度、巴西、中国、南非等发展中国家之间达成或待签的投资协定数量增加;另一方面，发展中国家有关外商直接投资的法律法规也在进行调整，以便提高外商投资政策的竞争力。例如，2013年8月印度联邦内阁批准一项提案，在批准了包括电信和国防建设在内的十几个部门的外商投资规则的基础上，放宽零售行业外商投资限制，以帮助提振疲软的经济恢复增长。许多亚、非、拉发展中国家还根据自身的发展需要，借鉴中国发展模式设立经济开发区或经济特区，给予外商优惠投资政策和便利。但整体上，发展中国家对国际投资规则的诉求还是停留在开放市场的层面，对于劳工标准、知识产权保护等高标准条款表示异议，而且难以做出实质性承诺。

　　中国参与国际投资规则重构的角色定位及应对策略

　　关于中国参与全球治理变革以及在国际投资规则重构中的角色定位，要基于我们对金融危机以后中国的国际地位变化、中国参与全球化的优势以及中国经济发展的方向等进行研判确定。

　　中国参与经济全球化所拥有的优势并未发生本质性的变化

　　尽管中国国际贸易和国际投资的规模不断扩大，参与经济全球化的基础和条件正在发生重大变化，但必须看到，中国的工业化和城镇化远未完成，用制造业质量水平提升增强出口竞争力、通过管理体制改革来改善投资环境、通过多双边合作营造“走出去”的外部环境是主要任务，所以以我为主、立足做好自己的事情依然是参与全球化的基本立场。从“韬光养晦”到“有所作为”再到“敢做敢为”是一个较长的渐进过程，目前处于“有所作为”的阶段。

　　充分认识国际投资规则变化的趋势，做好推动开放与防范风险两手准备

　　着眼长远，劳工标准、环境保护等可持续发展条款将成为国际投资规则的共同价值取向。此外，在最新的美国BIT范本中，加入了一些与中国密切相关的内容，确实有针对中国之嫌。作为FDI双向流动的大国，我们要权衡新规则带来的“双刃剑”效果，理性确立中方的基本立场———以推动市场开放为主，兼顾风险防范。中国企业不仅拥有走出去的动力和需求，也已经具备进入全球市场的能力，但外部障碍需要突破。

　　认真研究价值链重构与国际投资规则之间的相互影响，选择优先推动区域和双边投资协定、兼顾多边投资协定谈判的策略

　　深度的区域一体化趋势导致逆全球化趋势显现，全球分工体系、价值链体系、国际投资和贸易规则体系正在发生新的变化，且相互交织。以我国为主的全球产业布局和分工体系尚未形成，我们应该通过参与国际规则制定推动这一体系的早日形成。我们的战略选择应该是区域投资规则优先，然后才是多边投资规则。一方面我们难以主导全球性多边投资规则的形成，另一方面，由于谈判复杂、各方利益存在冲突，达成共识尚待时日，给我们留下了回旋的时间和空间。

　　切实做好中美、中欧两个重要的双边投资保护协定谈判预案

　　中欧、中美双边投资保护协定谈判，双方的期望值都是既谋求本国企业海外投资的利益，又保护自己作为东道国的利益。双方都试图通过签署投资协定来敦促对方改善投资环境，又都希望对方的调整幅度大于自身的调整幅度。中欧谈判最大的挑战将是市场准入，欧方希望进一步开放中国市场，尤其是在服务业和金融业的开放方面获得国民待遇。而在中美谈判中美方的期望值是扩大中国的市场准入;中方期望保护和促进对美投资;焦点和难点是准入前国民待遇与负面清单，美方还会在环境、劳工标准、人权、国有企业等方面向中国施压。我们应该有整体设计，有针对性地一一应对。

　　做好已签双边投资保护协定的修订谈判工作，重点调整投资保护规则条款

　　因为早期中国以吸收外资为主，商签的双边投资保护协定对投资者因征收与补偿、战争与内乱等造成的损失赔偿力度不足，如今作为双向投资大国，要考虑保护中国企业的海外利益。